城市更新片区统筹规划：存量开发时期协同控规管控的技术应对

伴随我国城市化转向寻求内涵式集约发展的“下半场”，存量更新已成为城市空间增容与环境品质提升的重要途径，通过协调政府、市场、开发商、相关权利人以及市民的利益诉求，推动低效土地的二次开发，实现价值共赢。较早面临土地、空间发展难以为继的深圳，逐步构建起一种规则引领下的市场化更新模式，以实施主体编制更新单元规划形式将空间发展权博弈纳入其中，经多部门的审查审批流程与严格的专家论证，公示通过的规划成果具有法定效力，可直接覆盖单元所在的原法定图则。

深圳的法定图则，与国内多数城市所称的控制性详细规划（以下简称“控规”）大体相当①，是计划经济转向市场经济时期介入总体规划与详细规划（摆房子层面）之间的规划形式，《城乡规划法》《城市规划编制办法》中明确将控规作为土地出让的前置条件，通过设定土地用途、容积率、建筑高度、绿化率及配套设施等，为土地使用权转入市场前赋予其强制性规划管控条件。在此背景下，深圳在2010年前后快速完成法定图则全市域覆盖，旨在赋予大量未出让或未建设白地以控制指标，对于已出让建设用地，因涉及用地权属主体意愿及编制时间紧迫等因素，控制指标多采用缺省或现状表达，使得地块更新开发缺乏管控依据。

为有效应对市场更新逐利行为对法定图则的挑战，补充其在指导存量开发中缺乏的产权责任、发展权博弈、利益归属等问题，近年来深圳逐步探索出一种控规层面的城市更新统筹规划类型，协助法定图则管控更新单元规划，并支撑其修编。有鉴于此，本文以几个深圳更新统筹项目为例，探索其介入法定图则管控的缘由及作用机制，明确编制要点与技术路线。

1.1 规划延误

纵观深圳乃至全国控制性详细规划发展历程，在持续完善其法制化制度的同时，审批程序长、开发容量未与社会经济发展需求相匹配等问题被频频诟病，编制成果的严肃性与市场开发的多变性存在矛盾，控规输出的静态化控制指标与片区开发产生“时间差”。在后续控规编制修订时，又因繁琐程序让主管部门头痛不已，出现“编而不批”等消极现象，使得控规一直处于编制阶段，无法有效发挥法定效力，对土地出让和城市建设造成“规划延误”。

1.2 控制缺失

控规多是在城市新增建设用地开发建设时期编制的，以土地用途和规模容量管控为主。对现状已形成地区，除明确发展诉求用地之外，尤其涉及产权复杂的城中村、老旧住区等，控规中地块规划指标维持现状或直接留白。此外，对于地块所在权属类型及权利人考虑较少，地上地面“两张皮”统筹认识不足，指标制定与实施操作脱节。进入存量更新时期，由于现状拆迁成本等问题，为寻求更高空间容量，突破控规刚性约束成为常态。为此，深圳也探索出以全市密度分区形式为地块控规指标调整提供依据，但就某个片区或地块规划建设而言，仍需明确具体的容积率、配套设施、道路系统等强制性条件。

1.3 缺乏制衡

控规的实施必须面对已取得合法使用权的土地业主，涉及政府、市场主体以及公众等多利益主体，而更新改造时往往以利益冲突的形式表现出主体间的多种博弈，控规趋于简洁明了的指标体系表达则无法充分体现公平公正内涵。同时，在一个法定图则内部，往往有多个城市更新单元，这些单个项目规划方案虽然都符合规范要求，但多个项目叠加则出现“合成谬误”，影响局部覆盖控规的科学性。市场逐利的更新单元又趋向于利益回报率高的地块，零敲碎打、挑肉剩骨后使得法定图则中大型公共设施及交通、市政等基础设施难落地。

2.1 更新片区统筹规划价值属性

（1）总体规划与单元规划的“衔接桥梁”

目前深圳城市规划体系实行双轨制，与城市总体规划-分区规划/各区综合发展规划-法定图则-详细规划并行建立存量规划体系，其中在宏观目标调控层面为全市更新专项规划及各区更新专项规划，重点确定总体工作目标、更新策略、工作任务、模式及政策机制等；微观开发控制层面为更新单元规划，是控规层面的详细蓝图深度。其中，为有效解决宏观规划与单元规划缺乏衔接的问题，在中观协调层面开始出现城市更新统筹规划。

根据编制主体可分为两种类型，一种为自上而下的政府主导，目的是将更新统筹规划作为法定图则的补充来指导下层次的更新单元规划，消除现有更新项目与城市总体需求的偏差；另一种为自下而上的市场主体主导，往往是在所编制的更新单元外扩一定范围，从片区整合角度争取更多项目优势。从空间尺度来看，政府主导的更新统筹相对更大，多以行政或规划管理边界为主，涉及一个或几个法定图则拼合，比如凤凰北、清水河、新桥东、华强北等更新统筹项目。

（2）政府公众与市场主体的“博弈平台”

目前已开展的更新统筹项目所处的法定图则多批准较早，已不适合当前发展形势，编制统筹规划一方面是为了控制内部更新单元开发容量，降低单元容量叠加“爆表”对交通及市政基础设施的承载压力，校核片区开发容量与配套支撑能力；另一方面是为图则修编提供支撑，通过统筹方案增补城市公共设施，优化调整图则道路系统与公共开放空间系统等，合理引导各更新单元的公共绿地、道路系统、开敞空间、公共配套设施等的规模、布局。以单元公共贡献率捆绑开发建设用地与贡献用地的形式，引导和控制市场主体的利益最大化行为，平衡政府公众诉求与市场开发收益，使统筹规划成为协调多方利益主体的技术平台。

（3）空间增容与结构优化的“综合手段”

深圳城市更新包括拆除重建、功能提升与综合整治三类，目前市场更倾向于旧工业区、旧商业区等的拆除重建，换取更多的空间增容及收益，但也造成产品模式单一，缺乏对周边城市环境的系统考虑，引发“绅士化”现象，消减低成本空间，减弱城市包容性。同时，对于亟需环境提升、市政改造、交通改善以及消除安全隐患地区，市场更新更难以积极参与推进。城市更新统筹规划对片区的更新改造进行结构控制，一方面通过转移和奖励容积提高开发收益较低单元改造积极性，另一方面根据现状更新潜力划分不同更新改造分区，将位于一定地段的城中村及旧工业区划分为综合整治分区与功能提升分区，从而引导片区综合价值提升。

2.2 两者协同作用机制

（1）刚性管控+弹性引导

相较于法定性控规承担的刚性管控角色，统筹规划主要关注更新制度规则下的各单元的有序改造引导。在衔接上位规划与区域发展条件基础上，根据现状建设情况、权利人及市场开发意愿、经营状况等，结合地块区位价值属性，评估各单元的更新改造主导类型，比如功能完善型、价值提升型、环境优化型以及消除隐患型等。结合改造类型引导适宜的单元规划主导功能、规模总量及相容性要求，在满足控规及《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）中规定的功能控制要素（市政道路、基础设施、公共服务设施等）基础上，弹性引导空间控制要素（地区空间组织、建筑形体控制、公共开放空间、公共通道、地块出入口等），提升片区管控要求。

（2）指标留白+承载区间

法定图则对于当时编制难以预测的地块多采用容积率、绿地率、建筑密度等缺省处理，导则项目审批缺乏依据。面向更新地块指标确定，深圳相继修订出台《拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》《深标》（2018局部修订稿），规定地块容积为基础容积+转移容积+奖励容积，适应存量时期开发的灵活性。考虑到更新统筹规划整合多个更新单元，因单元推进速度不同导致整体指标不确定性更大，因此统筹规划更强调片区的承载力核算与多情景开发容量模拟，以承载区间形式优化总体开发强度。

（3）静态蓝图+动态协商

法定图则中“文本+图表”的法定文件形式已固化下来，成为一种结果化的陈述方式，多主体参与过程难以呈现。伴随现代产权制度的建立，规划编制过程更凸显公共政策属性，调节社会利益及效率，更加关注社会各阶层的参与。深圳更新规划对政府、开发主体、相关权利人提出了明晰的规则界定，对于更新统筹而言，多主体的动态协商更为重要，能够不断改进规划在配置空间资源中的公平性和合理性，实现片区乃至城市的利益平衡。

3.1 编制要点

（1）区域联动

更新统筹规划强调综合运用规划、土地、经济等多种技术和政策手段编制，承接和落实更大范围的宏观发展规划、更新专项规划、产业布局规划、重大项目规划等，建立起与周边区域的功能联动关系，补足产业协作链条、衔接公共服务框架、连通开敞空间系统。在宝安区凤凰北城市更新统筹规划中，从寻求区域联动的角度出发，建立与周边大洋工业区、凤凰古村、107时尚商务带的功能联系，确立项目“十字型”的总体结构骨架与面向城市发展主轴线的功能布局，重塑了片区整体格局。

（2）情景模拟

规模定量方面，首先通过多因子要素叠加分析，包括现状土地利用、建筑层数及质量、用地权属、地形坡度、基础设施与公共服务设施、专项规划控制线以及土地价值判断等，划分统筹范围内更新潜力用地类型，明确改造方式。然后重点对拆除重建范围进行多情景模拟分析，通过上位规划要求、规划政策标准分析、类似发展地区比较、道路交通承载力反算、地区需求规模预测等多种方式框算开发增量，叠加后综合提出片区开发建设总规模的较优值和极限值，最终对各更新单元及其内部地块形成开发容量的合理控制。

（3）单元导控

实施导控层面，统筹规划应本着科学合理、公平的理念划分更新单元，既要保证肥瘦搭配，各个单元贡献率大体相当，明确道路实施责任、协调落实重大公共设施、优化人才住房和保障性住房指标和布局等，又要大小规模适宜，兼顾用地权属范围，合法比例权属达到规定要求，具备可开发性。

对于单元来讲，重点明确其改造模式、单元面积、土地移交率、主导用地性质、产业发展方向、道路及公共绿地布局等，开发容量取区间值，规划的公共服务设施可为建议选址，其位置可结合实际情况在单元内调整，为后续单元开发预留弹性。

（4）专项支撑

更新统筹规划在规划策略引导下，需开展相关的规划功能专项、公共服务设施专项、城市设计专项、交通及市政专题等基础性专项/专题研究，支撑规划方案制定。对于产业发展地区应开展产业政策及发展专项/专题研究，对中心地区可增加立体交通可行性研究、地下空间与慢行交通研究等，使得统筹规划兼具开发效益导向与品质提升导向，实现城市功能完善、空间布局优化、环境品质改善、产业转型升级等城市综合价值提升。

3.2 技术路线

（1）现状调查与更新评估

开展更新统筹规划，首要前提是开展深入的现状场地调研工作，对现状土地利用、用地权属、开发强度、建筑功能、公共设施、开发空间、环境品质、交通系统等进行叠加分析，并结合居民、企业主体、权利人、开发主体等的访谈内容，得出范围内更新潜力等级及相应改造方式。

对于产业片区，需对区域产业环境及业态集聚度进行分析，综合内部企业的经营门类、生产产品类型、上年度纳税及营业额、企业规模等级（中小企业、国家高新技术企业、产值过亿企业等），评估产业用地更新潜力。具体在产业提升专项研究中，针对性提出需市场化回迁产业、新兴导入产业、升级改造企业、重点保留企业等，完善片区产业体系与用地功能。

现状多因子叠加评价更新潜力——以凤凰北城市更新统筹规划为例

（2）承载测算与空间方案

基于开发容量测算结果，结合控规土地利用规划，对片区道路系统进行优化调整，保留部分现状道路，提高道路等级，打通断头路，增加支路网密度，构建外联内畅的规划路网。按照规划居住及就业人口规模，优化落实教育、医疗、文体等公共配套设施，结合单元贡献率布局独立占地的公共服务设施用地，可设置灵活公共服务设施用地，待片区开发确定具体功能，预留片区发展弹性。合理布局居住与产业用地，考虑更新改造的方式与可行性，与公园绿地、广场用地一体化布局。最终形成的规划统筹方案应兼顾法定图则用地与更新项目需求，阐明对法定性成果修改的依据，支撑后续图则修编。

（3）单元划分与设施增配

根据地块产权边界、现状建设、公共贡献比例、更新项目分布情况、改造方式以及规划用地方案等，划分若干规模适宜且边界闭合的更新改造单元，针对拆除重建单元，根据基础容积+转移容积+奖励容积计算建设规模，同时可根据片区总规模预测指标，增加单元的公共绿地、开敞空间等的调剂分配规模，提升规划方案的实施性。各单元以拆建比为基础，与公共贡献比例挂钩，平衡拆迁责任和规划权益，保证后期开发单元的公平性与可操作性。对于已立项更新项目，可提出建设用地与贡献用地的优化布局方式以及规模开发上限控制等，结合整体统筹方案实现二次设计导控。

（4）意见征集与导控实施

经政府、权利主体、开发主体、技术编制单位形成稳定方案后，统筹规划应面向各相关职能部分征集意见，包括规自局、教育局、交通运输局、科创局、经促局、住建局、民政局、文体局、卫计局、环保局、当地街道办等，以及轨道办、重大项目办等机构，充分进行意见采纳及处理。待修改完善通过技术审查后，应向公众展示，并进行相应规划说明，说明规划的编制依据与非法定效益，规模预测为建议值、可适当调整，规划设施为建议选址、可根据实际情况单元内调整，具体需在更新专项规划阶段或法定图则修编通过后予以法定化确定。

4.1 项目简介

项目位于深圳宝安区，处于广深科技创新走廊与宝安松岗-沙井-福永科技创新产业轴上，规划范围约1平方公里。现状用地以工业为主，兼有城中村、学校、商业、公园绿地等，企业产业集聚度较高，以中小企业为主，以电子设备制造、机械加工、五金配件等为主。片区面临产业升级、环境提升、设施增补、路网优化、用地布局调整等需求，项目所在法定图则编制较早，规划用地方案与现状用地变化不大，对片区发展引导有限。目前片区内已有一个正在编制的更新单元，为区级重大产业项目（航空航天类），规划用地方案及指标容量均已确定，另有部分市场主体意向推动改造地块。在此背景下，区更新局委托项目组开展该片区更新统筹工作，作为单元更新管控开发的技术工具，有效引导地区改造建设。

4.2 编制内容

以片区统筹全覆盖评价现状用地更新潜力，其中潜力较大用地分布在片区的西侧，多为劳动密集型的多层生产厂房，改造方式以拆除重建为主，东北角或西南角分布成片规模以上企业，考虑实际情况拆除重建或综合整治，东侧的城中村现状容积率较高，考虑拆建比以综合整治和现状保留为主。规划方案中，借助高压走廊移除释放的下方绿地，建立与区域联动的“十字型”复合公共服务框架，以及多个邻里社区，面向107时尚商务带打开T型空间门户，形成规划用地方案。对比现有法定图则，为优化道路与公共绿地系统，适当增加交通设施用地3.55公顷、公园绿地3.87公顷，增设一处灵活公共服务设施用地，可备用为学校，同时相应减少工业用地7.87公顷。

经多情景模拟，片区开发容量控制在260-280万平方米之间，包括拆除重建规模、综合整治规模及现状保留规模。结合单元划分，拆除重建规模除《深标》基础容积规模外，按照公共贡献平衡原则（设置贡献用地基准值、多超多奖，设置公共绿地配比基准率、多超多奖）、城市利益奖励原则（新型产业用地按比例配建新型产业用房、公共配套设施建设奖励），测算转移规模+奖励规模+公共绿地调剂规模。按照规模容量，从片区与单元双向测算公共服务设施配置规模、类型。对于城中村等综合整治地区，保留活化特色空间节点，植入小型休憩运动场地，提高设施配置规模等，保障低成本住房的多元供给。

综合多因素划分开发单元，7个拆除重建单元土地移交率均控制在25%-35%之间，确定规划主导功能，保障先期意向启动单元的合法权属比例，对贡献道路及公共服务设施的用地面积、空间位置、规模等级进行清晰界定。结合业主及开发主体意愿，合理安排单元开发时序，分期实施推进建设。

4.3 编制成效

项目编制成果已征求各相关部门意见，经专家评审和部门审查，成为补充片区法定图则的管控技术文件。其中先于片区统筹规划开展的拆除重建第七单元，规划方案按照统筹方案进行重新调整，在落实统筹道路用地、绿地基础上，对地块划分、开发强度、配套设施规模做出调整，保证与其他开发单元等同的规划权益与公共贡献。统筹规划中提出的单元划分、开发强度、公共配套设施、改造时序等均为建议性，具体情况在专项规划阶段结合现状与相关规划确定。

城市更新统筹规划作为一种协助控规管控存量开发、支撑其修编的技术工具，越来越受到政府部门的重视，为更有效编制该类规划，需进一步明确编制技术标准，规范内容编制和技术审查流程，对规模容量测算与分配方式、单元划分原则、拆建比与公共贡献比例衔接等重点问题需形成技术共识。此外，本文以实际案例研究为主，对更新统筹规划与控规协同作用机制有待进一步深入研究。

注释：①80年代中期，我国逐步探索和形成了控制性详细规划（简称控规）规划类型，深圳则参考国外“区划法”和香港经验，建立起法定图则制度，编制成果地位与国内其它城市的控规保持一致，编制内容和审批机制也大体相当，本文主要探讨的是控规层面的更新统筹规划，不对法定图则和控规做明显区分。