推进城市设计全方位融入国土空间规划管理 ——《国土空间规划城市设计指南》解读

从2015年中央城市工作会议提出全面开展城市设计开始，到2017年《城市设计管理办法》、城市设计试点城市，再到2021年《国土空间规划城市设计指南》（以下简称《指南》），我们武汉市自然资源和规划局（以下简称“市局”）有幸全程参与这一意义深远的城市设计改革过程。以下结合武汉城市设计工作实践，从“提高站位和认识”、“面向管理和实施”两方面分享一些理解与体会，以供同行参考。

一、提高站位和认识

我们认为，在国土空间规划管理体制改革背景下推进城市设计制度创新，是本次《指南》出台最重要的背景，也是其与此前管理文件的最大不同。

“十三五”以来，我国经济由高速增长阶段转向中速增长、高质量发展阶段，提升城市空间品质成为规划领域供给侧改革的一项重要工作，而城市设计被认为是实现该目标的最有效工具。城市设计改革的核心是“城市设计纳入规划体系实现法定化”，主要措施上，一方面让城市设计启动于规划的更早阶段（如同步编制审批总体城市设计），另一方面让城市设计落实到规划管理审批环节（如纳入规划条件、作为建设工程设计方案审查和规划核实的依据）。此一共识的达成并不容易。

2018年后，我们又先后迎来新的自然资源部组建、新的国土空间规划体系建立与监督实施、新的工程建设项目审批制度、新的“十四五”规划，以及“碳达峰”“碳中和”发展战略等一系列变革。正如有的学者形容，现在的改革节奏有点像小碎步，步伐不大但是很密集。在这样的背景下，《指南》呈现出以下四个方面的显著变化：

✍一是完善了城市设计的定义。《指南》认为，城市设计的目标绝不仅仅是城市风貌特色、景观风貌等视觉审美，而是“营造美好人居环境和宜人空间场所”，其任务是“借助形态组织和环境营造方法”，“实现国土空间整体布局的结构优化，生态系统的健康持续，历史文脉的传承发展，功能组织的活力有序，风貌特色的引导控制，公共空间的系统建设，达成美好人居环境和宜人空间场所的积极塑造”。我们认为，这是对城市设计内涵与外延的一次重要认知拓展，让城市设计更加关注全域全要素资源的资产价值增值，更加聚焦于公众福祉、公共利益最密切的公共领域系统升级，从而更好地成为国土空间高质量发展的重要支撑。

✍ 二是明晰了城市设计与各级各类国土空间规划的关系。中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”，基于此，《指南》提出“城市设计是国土空间规划体系的重要组成”，城市设计内容被包含到国土空间总体规划、详细规划、专项规划编制和规划管理之中，与之互补强化，避免单独编制和实施游离于法定规划体系之外的城市设计成果。通过国土空间总体规划，城市设计方法的运用拓展到更大尺度的跨区域层面、城镇空间以外的农业空间和生态空间；通过国土空间专项规划，城市设计方法的运用也拓展到更广泛的生态、历史、交通市政、地下空间、公共服务等相关政府部门专项规划之中。

✍ 三是覆盖了国土空间全域全要素的主要规划管理环节。城市设计拓展到城镇空间以外的农业空间和生态空间后，按照健全用途管制制度和“多审合一、多证合一”改革要求，本次《指南》不仅要求在城镇开发边界内，建设项目用地预审与选址、建设项目规划许可等管理环节要考虑城市设计，还特别强调，对于城镇开发边界外的建设行为、土地整理、生态修复等活动的管理，均应考虑城市设计，在控规未覆盖的地区，制定空间准入清单和约束指标时，不能只考虑面积数量指标，还应“注重生态景观、地形地貌保护、农田景观塑造、绿色开放空间与活动场所以及人工建设协调”，对建构筑物的高度、体量、风格、色彩等提出要求，真正体现了“城市设计贯穿于国土空间规划建设管理的全过程”的要求。

✍ 四是平衡了城市设计的规范性与灵活性。城市设计的生命力在于设计思维，在于因地制宜、创造性解决问题，因此有关城市设计能否法定化，至今学界业界仍存在不同声音。本次《指南》也指出只“侧重提出原则性、导向性要求，待地方实践探索后再总结并适时修订”。在此前提下，《指南》首次从国家层面统一了城市设计重点控制区的划定，明确了作为法定规划组成部分的城市设计，需研究编制特色资源、空间形态、景观风貌、开放空间、交通组织、建筑布局、建筑体量和色彩等规范性内容，也明确了作为纳入规划条件的城市设计，宜包括界面、高度、公共空间、交通组织、地下空间、建筑引导、环境设施等管控要求。与此同时，《指南》也为各地依自身管理实际而自由裁量留出了充分空间，如依据详细规划进一步开展面向实施的精细化城市设计、设置城市设计管控要素的刚性和弹性程度、附加编制城市设计图则、探索城市设计信息化管理系统等方面。

二、面向管理和实施

武汉市的城市设计法定化探索始于“十一五”时期，对两江四岸、东西山系、黄鹤楼视线保护、城市中心区和重要节点地区等开展了大量城市设计成果编制。围绕城市设计编制与管理脱节的突出问题，“十二五”期间，武汉市选择从若干滨水重点功能区实施性规划入手，借助重点功能区近期实施意向相对明确，基建、公建及产业项目密集，以及具备规土合一、市区联动的开发优势，充分发挥城市设计的统筹协调作用，使得高水准开展城市设计编制、在规划审批中落实城市设计管控要求成为了现实。进入“十三五”后，配合国土空间规划改革，武汉市又先后开展了总体城市设计、详细城市设计、专项城市设计的编管模式创新，这些工作中，都不同程度地体现和落实了《指南》的新要求：

✍ 总体层面，武汉市总体城市设计在国内率先以“战略”形式探索了总体城市设计在特大城市国土空间总体规划编制中的作用，与市级总体规划同时启动、同步衔接，主要结论已纳入总体规划成果。武汉市总体城市设计改变过去只关注专家精英视角的传统方法，以人民为中心，提出公众感知导向的城市空间特色评价与导控新方法，并借助空间注记、公众调查以及大数据等新技术手段，促进了传统“创意型”城市设计向“评价型”城市设计的范式转换。

✍ 详细层面，武汉市局深入开展了控规阶段城市设计核心管控要素体系研究，对长期以来混淆不清的要素分类、构成、分级、规范表达、弹性管控等关键问题进行了明确，制作了武汉市城市设计管控要素查询手册。以此为基础，中心城区完成控规升级版的编制，将原单一用地管控升级为“地面-地上-地下”立体化管控体系，增补地上和地下管控图则，并纳入规划管理“一张图”作为管理依据。目前，市局已陆续印发了中心城区城市设计管控纲要、中心城区城市设计编制技术要点、新城区（开发区）重点功能区城市设计编制技术导则等，指导各区按照新要求有序开展城市设计编制管理工作。

✍ 专项层面，武汉市发动多方力量，积极推进设计治理，主要包括：市局牵头制定关于加强武汉市两江四岸规划管理的实施意见、两江四岸规划设计导则，通过市政府发函，以进一步凝聚相关部门在特定地区实施管理的合力；市局会同市发改委、市城建局、市交管局编制武汉市街道全要素规划设计导则，并联合印发关于加强武汉市街道全要素规划设计建设的通知，建立相关部门在城建交通工程上的审查监管和实施督导机制；市局联合市辖区社区、会同市园林局开展武汉市微型公共空间资源调查和“口袋公园”规划设计实践，通过活动竞赛策划、案例经验推广、媒体宣传展览等方式，自下而上推动存量消极公共空间的更新改造。

今年以来，武汉市进一步从源头上强化城市设计在管理中的落地，结合国家集中供地新规，市局要求各区将城市设计编制计划与供地时序及规模统筹结合，并建立城市设计分级审查机制，增加对城市设计是否按审查意见纳入供地条件的复核环节，以确保所有出让地块城市设计全覆盖，同时推进土地出让“带方案挂牌”。根据《指南》新要求，目前，市局已启动一批城市设计法规和技术规定的实施评估与修订程序，以更全面地响应和落实国家城市设计改革与国土空间规划改革的目标要求，推动武汉市国土空间的高质量发展。

本文由武汉市自然资源和规划局供稿，特此感谢！