中规院北京公司西北地区高质量发展研究中心专栏｜绿色、创新与开放：新时代西宁城市功能定位的思考

我国正逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。党的十九届五中全会提出要推动西部大开发，以及加大力度支持革命老区、推动民族地区发展的战略思路，西部地区的发展是解决我国发展不平衡不充分的重要突破口。省会城市是省域经济发展的关键增长极 [1-2]，研究新时代西部地区省会城市功能定位对推动其融入新发展格局具有重要战略意义。

城市功能具有复合性、等级性、动态性、内部复杂性和空间具体性等特征 [3]。城市的功能定位会随着城市发展阶段、资源环境承载能力、政策导向等因素的变化而发生变化。不同的省会城市因发展类型、发展基础、发展规模不同，在区域经济中所承担的任务及发挥的作用也不尽相同 [4-9]。从总体上看，现有的针对省会城市功能定位的研究体系性不强，特别是针对西北地区的研究相对薄弱，亟待构建适应新时期的研究方法。从时间维度看，2000～2010 年我国城市处于快速发展阶段，这一时期对城市功能定位的研究较多。而现阶段，与新时代新发展理念相适应的城市功能定位的研究相对较少。 

在“一带一路”倡议，以及生态文明建设、推动黄河流域生态保护与高质量发展等国家战略下，西北地区被赋予了新的任务，在新的发展阶段，如何在坚守国家责任的基础上实现高质量发展和高水平生活是未来西北地区发展的时代命题，省会城市将会成为“双循环”的战略支点地区。本文以青海省西宁市为例，在分析其城市功能演进历程的基础上，总结新时期西宁城市的功能定位，探索其在新时期肩负的使命与责任。

西宁城市功能演变与城市地位

西宁市城市功能经历了军事主导、工业主导、生态主导的发展阶段，其在不同阶段的功能定位受国家政策、政治地位和区位条件等多种因素的影响。总体上看，国家政策和导向是影响西宁城市功能定位变化的主导因素，其不同时期的发展均呈现自上而下的治理特征。西宁市的城镇发展相对滞后、规模小、功能单一 [10-11]。新中国成立后的“三线建设”时期，大量的企业、技术、人员入驻西宁市，为西宁市的城镇化和工业化发展奠定了良好的基础，从“三线建设”到西部大开发时期，西宁市人口占青海省人口的比率从 2.5％上升到 39％，人口数量和用地总量呈现大规模增长态势，在此阶段，其城市功能逐渐综合化 (表1)。 

党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。青海省肩负着保护“三江之源”、巩固我国重要的生态保护屏障的重任，西宁市作为其省会城市，应紧抓生态文明建设的机遇，彰显生态宜居城市的责任与担当。

1.2.1 兼具生态保护与绿色发展的使命

青海省地处青藏高原东北部，3/4 以上的地区海拔在3000m以上，西宁市海拔为2261m，是青海省最适宜居住的地区。作为青藏高原地区最大的中心城市，西宁市承担了保护与发展的重任，面临以下挑战：

① 资源与空间紧约束的压力。西宁市的宜居性及服务全省的定位使其成为青海省内唯一人口净流入的城市，城市首位度为 6.14。西宁市承载了青海省约40％的人口，但水资源总量仅占全省水资源总量的2％。西宁市虽人口众多，但经济腹地小，单核集聚的特征突出，受地形地貌影响，城市“十字型”空间拓展受到河谷地貌的限制。

② 承担辐射带动青海省高质量发展的任务。西宁市的经济规模是青海省最大的，但其对全省的经济带动力较弱。青海省内以开发为导向的工业园区主要集中在西宁市，西宁市的 GDP 总量居全省首位，是海西蒙古族藏族自治州 (GDP总量居全省第二位) 的 3 倍，但其人均 GDP 位于全省第二，远低于海西蒙古族藏族自治州。从城市功能来看，西宁市的商务金融、文化创意、会展交往、科教研发及空港门户等高端服务功能的能力明显不足，大城市核心的功能相对较弱，与西部其他省会城市相比仍有一定差距。

玉树藏族自治州. 摄者:徐有钢.

1.2.2 承担服务青海省乃至青藏高原区域的功能

2019 年，西宁市域共有 238.71 万人口，以占青海省约 39％的人口贡献了约45％的GDP，承载了全省 90％的科研机构、83％的大专院校和所有三甲及以上的医院，是省内唯一的以及青藏高原地区最大的综合服务型城市。西宁市是服务民族地区的中心城市。2019 年，青海省少数民族人口占全省人口的比率为47.71％，除西宁市和海东市外，青海省其余6个市州均为少数民族自治区域。由于居住条件和服务水平的差异，青海省人口的“两栖化”特征显著。近年来西宁市购房人群主要来自于本省其他地区，且数量超过了本地购房人群。西宁市集聚了青海省的高端商业，服务于全省人口的消费需求，每逢节假日，西宁市就成为全省人口集中消费的地区。虽然西宁市承担了青海省主要的商业服务功能，但其公共服务设施配置仍不足。与西北五省的其他省会城市相比，西宁市的医疗服务水平相对较强，但文化、教育等方面的公共服务设施相对缺乏，如博物馆、体育馆、大剧院和图书馆等设施不足，服务全省的能力不强 (表2)。

1.2.3 肩负国家战略安全与民族融合的重要任务

西宁市肩负着国家战略安全责任。西宁市处于“丝绸之路”南线上，是内陆地区通往中亚、西亚的第二通道，亦是“稳疆固藏”的战略支点城市。从国家战略安全角度看，西宁市是重要的战略资源保障区和后备地区。与兰州市相比，西宁市的对外开放平台发展较弱，空间布局相对分散，尚未形成产业与枢纽相结合、集中成规模的国际开放平台。从进出口情况看，西宁市的进出口总体规模和增长率均低于西北其他省会城市，西宁市尚无铁路口岸，向西铁路货运通道尚未打通，枢纽地位仍有待提升。

西宁市是民族融合发展示范区。青海省聚居着藏族、土族、撒拉族与蒙古族等少数民族，少数民族人口有289.99万，其中藏族人口占少数民族人口的52.88％。同时，西宁市是藏传佛教的重要传播区，也是宗教改革的策源地，是少数民族文化交流的重要地区，亦肩负维护民族安全和推动各民族融合发展的重要任务。

新时代西宁城市功能定位探索

根据大卫·哈维的资本三循环理论，城市发展会经历资本市场—城市基础设施—创新发展的城市空间再生产三重循环，创新发展是我国现阶段城市发展需关注的重点，城市职能将从生产组织向生活服务、创新载体转变 [12]。 

新发展格局下，国家对城市发展格局有了新的谋划和布局，西宁市亦需要主动求变，探寻新时代的发展路径。现阶段，西宁市仍面临资源环境承载力不足、发展空间受限和对外开放水平不高等问题。本文通过梳理西宁市历史发展功能，得出新时期西宁市城市发展的重点方向为绿色、创新、开放；根据西宁市自身的特征和国家发展政策，确定其主要功能定位为生态文明建设先行者、区域高质量发展示范区和绿色丝路的战略枢纽 ( 表3)

2.1.1 守护国家重要生态安全屏障

青海省境内山脉纵横、河湖众多、气候和地貌多样，是我国重要的生态安全屏障及全球生态系统的“调节器”。青海省是长江、黄河和澜沧江的发源地，被誉为“中华水塔”，是亚洲乃至世界上大江大河源头最集中的地区。同时，青海省是我国重要的珍稀物种繁衍地和世界高原种质基因库。基于此，西宁市应立足于区域中心优势，构建国家生态安全屏障，充分发挥绿色服务、“碳交易中心”等作用。

果洛藏族自治州. 摄者:刘芳君.

2.1.2 探索绿色循环经济发展之路

2020年9月，我国提出“二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。在这一历史使命下，西宁市应充分发挥生态价值，持续推进循环经济发展。2016年，西宁市提出“打造绿色发展样板城市”的发展目标。为了促进绿色产业发展，应加快淘汰高能耗、高污染的落后产能，不断增强创新力度，聚焦关键、重点领域。同时，加快节能技术、节能材料、装备研发推广和技术改造的步伐，大力发展装备制造业、轻工业、新能源和新材料等绿色产业，推进清洁生产。西宁市经济技术开发区被列为国家第二批循环经济试点产业园区，其以低消耗、低排放、高效率为原则，发展新材料、新能源、生物技术、高原绿色食品加工及装备制造等产业，是青海省经济发展的主阵地与主力军 (图1)。

西宁市应立足于盐湖这一国家战略性资源的优势，引导产业向西宁市经济技术开发区聚集、向县域产业 ( 工业 ) 园区聚集、向中小微企业创业园区聚集。充分利用水、太阳能和风等清洁能源，在新起点上推动国家循环经济发展先行区的建设、实施试验区的建设、资源的综合利用、清洁能源的生产消费，以及生产方式的绿色化建设，形成“生态经济、循环经济、数字经济、飞地经济”为引领的经济转型发展新格局。

2.2.1 区域协同，构建西宁—海东都市圈

建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，以省会城市为核心的都市圈建设有利于发挥省会城市的辐射带动作用，促进省会城市与周边城市的协同发展。西宁市城市空间形态为“x”形结构，目前处于中心集聚向外围疏散过渡的发展阶段。在空间紧约束的发展条件下，提升西宁市的辐射能力需进一步强化区域协同。将西宁市和海东市全力打造成为支撑和引领青海省发展的核心增长极，加快形成联系紧密、分工有序的都市圈。打造宜居、宜业、宜游的“大西宁”和“新海东”，实现其新型工业化、城镇化和农业现代化，促进西宁市与海东市的产业协同，在节点城市与中心城市、其他节点城市之间形成高效便捷的交通网络，积极培育新兴城市，推动都市圈内的城市协同发展，共同助力青海省经济腾飞 (图2)。

2.2.2 创新引领，推进高端功能落位 

增强西宁作为中心城市的核心竞争力和辐射带动力，推动西宁市与海东市和周边小城镇形成特色鲜明、优势互补的发展格局。强化、突出西宁市作为省会城市在政治、经济、科技、文化及信息等方面的职能和地位，构建包括行政办公、会议会展、商务金融、科技研发、高端装备制造、信息技术、旅游服务和文化创意在内的高端城市功能体系，推动中心城市产业向高端化发展 (表4)。

2.3.1 构建高层次对外开放平台

将西宁市打造成为面向中亚、西亚的国际枢纽城市。在西宁市高新区引进和发展医疗、教育、金融、物流等优质服务，构建高水平对外开放平台。强化西宁市内陆开放型经济试验区建设，促进综合保税区、物流转运中心等平台的落地，提升西宁市在西部地区的影响力。推动西宁市深度融入国际陆海贸易新通道，建立“一带一路”大通道合作机制，促进铁海联运、中欧班列常态化。巩固西宁市与国际友城的关系，深化其与“一带一路”沿线国家的交流合作，建设进口商品体验中心等展示平台。搭建“夏都国际论坛”“青洽会”等城市外交平台，组织了经贸合作、引进国外技术与智力、国际友城交流等活动，签订了国际友城缔结、引进外资、引进国际旅游专列、引进国外智力与科技及中学生交流等项目。截至目前，西宁市已与 78 个国家和地区实现贸易往来，设立了15个特色商品国际营销中心和海外仓、13个进口商品展销平台，外贸进出口额占青海省进出口总额的73.73％ (2020 年数据)。

2.3.2 融入绿色丝绸之路网络格局

西宁市是新疆、西藏战略通道的交汇地，是重要的进疆通道和进藏通道，西宁市对“稳疆固藏”的核心城市格尔木具有重要的支撑作用 (图3)。因此，应充分发挥西宁市作为高原门户城市的优势，依托交通枢纽形成完善的物流和旅游网络，打造现代服务业中心；积极融入“一带一路”建设，发挥“丝绸之路”南线的优势，推动西宁市发展国际交往、空港门户和高铁枢纽等功能，加快构建与“丝绸之路”沿线国家的生态产品及碳交易制度，打造人才培养、市场拓展和产业转移等示范区。

总结与思考

随着我国社会经济发展进入新阶段，城市发展的职能目标从生产组织向生活服务转变，以人为中心、提高生活质量成为城市发展的核心内容，城市功能定位亦需要随着时代发展而改变。我国地大物博，不同地理板块的城市发展各具特色，从城市发展的动力机制看，不同于东部沿海地区市场化的发展模式，西宁城市功能定位的变化主要受国家政策影响，呈现政策主导与市场化驱动的多元化发展模式。

西宁市的城市功能定位，既要满足中心城市自身的发展需求，也要承担建设生态宜居的高原腹地的任务。从青藏高原战略支点城市到西北地区创新发展的示范城市，西宁市承载了青海省“一优两高”发展的责任与重担。本文仅从定性角度基于城市功能对西宁市的城市功能定位进行探索，未来仍需从历史基础、区位条件、区域关系、城市发展条件及人口规模等角度进行深入分析，探索西宁市的功能体系及实现其功能定位的战略路径。

[ 参考文献 ]

王凯：黄河流域生态保护和高质量发展的初步认识

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