《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》解读

过去几十年，在我国快速城镇化过程中，重发展、轻保护的现象普遍存在，生态本底遭到不同程度的破坏，城市蓄水排水能力显著降低，城市排水防涝设施长期投入不足，建设标准低，维护不到位，短板突出。加之我国大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出现了内涝灾害。近期，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见国办发〔2021〕11号》（以下简称《意见》，明确了城市内涝治理工作的指导思想、基本原则、工作目标。《意见》从系统建设城市排水防涝工程体系，提升城市排水防涝工作管理水平，统筹推进城市内涝治理工作和加强保障等方面提出了具体要求，为指导我国今后一段时间的城市内涝治理工作指明了方向，具有重要意义。

城市内涝的频繁发生，严重影响人民群众的生产生活，有些还危及到了人民生命财产安全。党的“十九大”报告指出，当前社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市内涝作为一种“城市病”，是人民群众不希望看到的，也是影响城市安全发展的重要制约因素。治理城市内涝是落实以人民为中心的发展理念、满足人民群众美好生活需求的必然要求，也是坚持新发展理念，将生态和安全放在更加突出位置的具体举措。

要治理城市内涝，必须科学认识城市内涝。由本地短历时强降雨或者持续降雨产生积水达到灾害的程度，就是城市内涝。导致城市内涝的原因很多，不同的城市、不同的时期、不同的地段内涝的原因也尽不同，但是也有一些共性。

（一）城市内涝和过去的发展观念有关系

在过去几十年的时间里，我国普遍存在重建设轻保护的问题，在城市发展中没有把生态和安全放在突出位置，很多地方没有真正认识到尊重自然、顺应自然、保护自然的重要性，城市建设中开山、毁林、占田、填湖的现象屡有发生，破坏了生态本底，侵占了本该属于水的空间，让水无处可去，无路可走。其次，“重地上轻地下”的政绩观存在多年，大部分城市对于地下的排水和蓄水设施舍不得投入，历史欠账突出。此外，过去一直推行的以排为主，“及时就近排出”的做法，也无法解决特大暴雨时的雨水安全排水问题。

（二）城市内涝和缺乏滞蓄空间密切相关

不可压缩是水的基本特性之一，降雨形成的地表径流必然需要消纳场所和空间。我国在过去的城市开发建设中，“留白增绿”比较少，“见缝插针”比较多，一些蓄滞洪的湖泊、湿地、低洼地被侵占，导致汛期雨水无处可去。

（三）城市内涝和城市竖向密切相关

中国有句俗话：“水往低处流”。这句话准确表达了水的另一个特性：水要朝着坡降最大的方向流动。一些城市建设中，场地和道路竖向缺乏统筹设计，部分建筑、道路建设在地块标高较为低洼的地方，一些先建的地块标高较低，后建的地块标高普遍较高，导致一些先建的地块成为低洼的“盆地”，容易产生内涝积水。还有一些城市开发建设选址不当，将城市建在低洼处，也加大了内涝风险。一些城市道路局部竖向满足相关规范要求，但从总体来看，不利于城市排水甚至对城市排水造成制约，在一些地方人为造出一些内涝积水点。

（四）投入不足导致设施标准低，欠账多

受过去认识水平和经济社会发展阶段的影响，我国在城市排水防涝设施方面投入严重不足，城市排水管渠和泵站设计和建设标准普遍偏低，历史欠账十分突出。

（五）排水设施运维和调度不到位也会在一定程度上加剧甚至导致城市内涝

由于缺乏专业人员和经费，我国城市排水设施普遍运维不到位，比如雨水口淤堵严重，雨水管渠多年未清掏导致过水能力大幅降低，导致本来标准就不高的设施还不能充分发挥作用，这在一定程度上加剧了城市内涝。

城市内涝和洪水都是由降水引起的灾害，二者有一些相关性，有时候人们用“洪涝”来统称城市洪水和内涝。

（一）城市内涝和洪水有区别

一是成因不同。城市内涝的主要成因是本地强降雨或者长历时降雨产生的地表径流在某些低洼地汇集，形成积水达到一定程度，影响到人民群众生产生活。洪水一般是指由流域尤其是上游的强降雨或者长历时降雨，导致江河或者湖泊出现了较大流量或者较高水位，给城市或者乡村造成了一定的威胁的自然灾害。简言之，城市内涝一般是本地降雨造成的，城市洪水一般是上游降雨造成的。二是影响范围不同。城市内涝主要是对局部地区有影响，影响范围一般相对较小，大多影响时间较短。城市洪水影响范围较大，影响时间一般较长。三是治理措施不同。城市内涝治理主要措施包括城市建设中合理预留蓝绿空间，发挥蓄滞作用，地块内部实行源头减排，修建排水管网、排水泵站、调蓄池等工程设施。城市防洪主要措施包括修建河湖堤防、上游修建水库调蓄调度、圩垸保护、蓄滞洪区分洪等。

（二）城市内涝和洪水有联系，可以相互转化，相互影响

我国近些年因洪致涝的现象较为普遍。部分城市汛期出现河水翻越防洪堤倒灌入城，导致一些地区出现大面积、长时间淹水。一些城市因为山洪治理不到位，遭遇特大暴雨时山洪穿城而过，破坏力极强，危及人民群众生命安全。还有一些城市在河道梯级建坝，或者河道淤积抬升导致洪水来临时雨水排口被淹没，雨水遭遇顶托无法排出，也可能会导致城市内涝。另一方面，如果内涝治理不科学，一味强调“排”而不是和其他措施联合使用，也会加剧下游防洪压力，在局部可能会出现因涝致洪的现象。

城市内涝产生的原因很多，加上水具有流动性，因此治理城市内涝必须坚持系统治理。此次国办文件中提出要“统筹区域流域生态环境治理和城市建设，统筹城市水资源利用和防灾减灾，统筹城市防洪和内涝治理，逐步建立完善城市排水防涝体系”，体现了统筹兼顾，系统治理的思路。坚持系统治理是内涝治理能够取得成效的关键。

一是要统筹区域流域生态环境治理和城市建设。导致城市内涝的一个重要原因就是一些山水林田湖草等生态空间被破坏，导致山林涵养水，湖塘调蓄水，河道排放水的功能下降。因此，治理城市内涝必须坚持山水林田湖草系统治理。通过全面实施城市生态修复和城市功能修补工程，建设连续完整的生态基础设施体系。通过保护城市周边的山体、江河湖库、湿地洼地、坑塘沟渠等生态空间，恢复山体原有植被，保留、恢复天然雨洪蓄滞空间和行泄通道，充分发挥自然生态系统对雨水的自然积存、自然渗透、自然净化作用。

二是要统筹城市水资源利用和防灾减灾。我国是缺水国家，400多个城市缺水，汛期又有不少缺水城市也出现内涝，“大雨必涝，雨停就旱，旱涝急转”的现象在一些城市十分突出。雨水是上天给予的馈赠，通过科学合理的收集和利用措施，不仅可以降低和减缓城市内涝灾害，还能替代部分常规水资源，促进城市水系统的健康循环。

《意见》从多个方面体现了要统筹城市水资源利用和防灾减灾的工作原则。

首先是要充分利用自然生态系统，建设城市的雨水蓄积设施。充分利用城市江河湖库、湿地洼地、坑塘沟渠等自然生态要素，蓄滞、存储和净化雨水。在城市公园、绿地、道路、建筑和广场的建设中，因地制宜建设干湿塘、旱溪、雨水花园等，加强雨水的自然积存，自然净化。

其次是在城市开发建设过程中，减少城市硬化面积，严格控制不透水面积，避免将城市建成被密封起来的不透水、不生态、不健康的钢筋混凝土森林。推广使用透水砖、透水沥青、透水混凝土等，增强城市排水能力，扩大城市透水面积，既能补给地下水，又能缓解局部积水问题。

再次是充分利用雨水资源。缺水地区要加强城市雨水蓄积设施建设，将城市蓄水设施蓄积的雨水统一纳入城市水资源配置，优先将城市雨水用于城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、生态补水等方面。加强雨水蓄积设施的运行管理，确保设施的正常运行。

三是统筹推进城市防洪和内涝治理。《意见》提出要实施防洪提升工程，确保各城市能够有效防御设防标准以内的洪水灾害，确保外江外河洪水不入城，对于山洪风险高的，要综合采取截流等方式，避免山洪穿城。在管理方面，《意见》提出了要加强洪涝“联排联调”，建立健全城区水系、排水管网与周边江河湖海、水库等“联排联调”运行管理模式。加强综合统筹，根据气象预警信息，在特大暴雨来临前及时预降、腾出库容，按照雨天蓄水保安全，旱天放水促发展的模式运行，避免出现旱天不放水，雨天泄洪导致下游雪上加霜，因洪致涝或者因洪加剧内涝。承担调蓄功能的城市内河、内湖和调蓄设施，也要根据气象预警信息及时预降水位，在特大暴雨来临时充分发挥蓄滞削峰作用，减少管网、泵站的压力。

城市内涝治理工程体系比较复杂，针对不同的内涝积水原因，需要采取不同的技术和工程措施。如针对因洪致涝的，要加大城市防洪工作力度，避免在设防标准以内的洪水倒灌淹城；针对下游排水缺乏出路的，要寻找、开拓排水通道，确保雨水径流能够顺畅地排入收纳水体；针对部分地区竖向不合理，局部低洼导致的内涝积水的，要因地制宜地采用缩减汇水面积，修建调蓄设施，增设泵站等措施；针对部分路段大管接小管，或者局部雨水管网偏小导致排水不畅的，要结合城市更新改造，适时按照新的设计标准更换雨水管网。总之，治理城市内涝，需要系统调查城市内涝现状，系统分析城市内涝成因，系统采取工程措施，系统推进工程实施，系统制订保障措施。要做到这些，就必须制订系统、科学的内涝治理方案。

《意见》明确提出，各城市行业主管部门要牵头编制本城市内涝治理系统化实施方案，明确时间表和路线图，按照5年内见到明显成效的目标落实具体项目并列入系统化实施方案。简单来说，各城市不仅要编制内涝治理系统化实施方案，还要在目标上明确5年内见到明显治理成效，深度上要生成具体项目，明确时间表和路线图。

要科学编制城市内涝治理系统化实施方案，必须要做到以下几点：

一是要认真摸清底数。首先对城市排水设施进行系统摸排，搞清排水管网尤其是雨水管渠和合流制管网的位置、标高、管材、尺寸、连接关系等，系统检查雨水管渠的淤堵情况，健康状况等；其次还要弄清泵站、调蓄池等相关排水设施的运行调度规则，以及河湖水系的水位变化规律等；再次要对城市内涝积水点进行详细调查，弄清历史内涝积水的时间、深度、影响范围、对应的降雨情况、灾害损失等。

二是要科学分析成因。针对城市内涝积水问题，要透过现象看到本质问题，科学、系统、全面分析内涝积水成因，分清各种因素的影响程度和关键制约环节。

三是要合理制定目标。编制内涝治理系统化实施方案，就是要指导各城市通过五年的努力，在内涝治理方面取得明显的成效，这是一个相对笼统、抽象的目标，各城市需要结合本市的情况，将这个目标具体细化。在确定目标的过程中，既要做到尽力而为，5年内必须治理内涝积水问题，因地制宜基本形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，城市排水防涝能力显著提升，内涝治理工作取得明显成效，又要尊重内涝治理和工程建设的客观规律，做到实事求是，量力而行。当然，什么是明显的成效，《意见》也给出了具体的要求：老城区雨停后及时排干积水，低洼地区防洪排涝水平大幅提升，历史上严重影响生产生活秩序的易涝积水点全面消除，新城区在发生内涝设防标准以内的降雨时不再出现城市看海，这些都是看得见、摸得着的，以人民群众的感受为出发点和衡量要素的一些具体要求。

四是要提出系统方案。针对城市的内涝积水问题和上述原因分析，根据5年内的治理目标，因地制宜地提出系统化的解决方案。首先要提出区域流域层面的治理措施，包括流域防洪提升工程和流域的生态保护与修复工程，构建连续完整的生态基础设施，充分发挥生态本底的径流控制作用。其次要明确城市层面的技术措施，包括城市排水出路和排水分区构建、城市竖向优化、雨水削峰调蓄、雨水行泄通道、雨水源头减排等。最后还要从设施层面提出排水管渠及其附属设施的改造计划，提出系统化平台的建设方案等。

五是要明确保障措施。系统化方案还要从制度、资金等方面明确提出系统化方案实施的保障措施，确保方案能够顺利实施。

要实现5年内内涝治理取得明显成效的目标，只有文件、方案和制度显然是不够的，还需要真刀真枪地推动工程建设，这些都需要资金的投入。网络上热炒东京地下“排水神殿”实际是东京都江户川外郭放水路，这是一个长6.3公里，直径10米的地下排水工程。很多人惊叹于这个工程规模的宏大，却忽视了其近30亿美元的投资。香港在1990年前也是内涝问题很严重。1989年香港成立了渠务署，开始加大洪涝治理的力度，到今天已经累计投入296亿港币，人均累计投入约4500港币，未来还计划投入约300亿港币。正是这种长期大力度投入，香港今天的内涝问题已经大大缓解。

城市内涝治理是民生工程，是纯公益性事业，没有收费来源，需要政府加大投入。《意见》首次明确提出了中央预算内投资要加大对城市内涝治理的支持力度。当然，中国城市多，内涝治理方面欠账多，完全指望中央预算内投资解决各城市5年内所有的内涝治理的资金需求，显然是不现实的。《意见》还从多个方面提出了资金筹措的方式和渠道。一是政府债券，将城市内涝治理领域符合条件的项目纳入政府债券支持范围；二是地方政府要加大资金投入，包括城市建设维护资金，城市防洪经费等；三是探索建立供水、排水、水处理全链条的管理机制，通过供水和水处理等有稳定现金流的项目和内涝治理这些纯公益性项目捆绑，“肥瘦搭配”，引入社会资本；四是探索新开发模式，综合盘活土地资源和各类经营性资源来筹集资金，投入到内涝治理中。

落实城市内涝治理的责任主体是《意见》中各项要求能够顺利落实的关键。《意见》明确提出要严格落实城市人民政府的主体责任。各城市应高度重视起城市内涝治理的工作，切实把治理内涝作为保障城市安全发展的重要任务，抓实抓好，要把这项工作纳入重要的议事日程，在人员配置、项目谋划、资金安排、项目推动上加大资源投入，统筹各相关部门，确保形成工作合力。

要落实城市政府的主体责任，还要加强指导和监督。《意见》明确提出，省级政府和国务院相关部门都要加强指导和监督力度，将内涝治理工作纳入政府工作绩效考核体系，省级政府要定期对各城市内涝治理情况进行评估，考核和监督，督促各城市人民政府及时、科学、有效推进城市内涝治理工作，确保5年内内涝治理工作取得明显成效。

来源：国家发展改革委、中国建设报、中国政府网等.