河南暴雨敲响的城市“自然警钟”及引发的城市“极限治理”

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大雨、暴雨、大暴雨、特大暴雨，接踵而至。7月17日以来，一场历史罕见的持续性强降雨突袭河南。

暴雨中心郑州发生严重内涝；新乡经历的降水过程，是该市有气象记录以来的最强极端降水过程。地铁被淹、车站漏雨、街道变河等揪心视频被迅速传播，牵动着所有国人的心；城市运行安全风险管理，再次成为关注焦点。

“千年一遇”、“百年难见”、“前所未有”的标签，有些或许毫无史料根据，但我们不得不反思：经年一变的气候变化现在却转瞬即“变”，恶劣天气露面的周期越来越短，这绝非是一种正常的信号。

对此，政邦智库发布《风“豫”同“州”专题报告》，本文集结了专题报告的首篇文章《河南暴雨敲响的城市“自然警钟”》与第二篇文章《河南暴雨引发的城市“极限治理”》，作者：王伟，系政邦智库研究员、中央财经大学政府管理学院城市管理系主任，欢迎分享。

河南暴雨敲响的城市“自然警钟”

7月18日以来，郑州遭遇极端强降雨

摄影：赵灿鑫

“抓紧抓实防汛救灾工作，确保人民生命财产安全。”

7月21日的国务院常务会议指出，近日我国多地强降雨，河南局地又遭遇极端强降雨，发生严重洪涝灾害特别是罕见的城市内涝，造成重大人员伤亡和财产损失。

国常会要求，一要组织相关专业力量，调集资金和物资，支持帮助河南全力抢险救灾，做好遇险人员搜救、伤员救治、受灾群众转移安置、遇难者善后等工作。二要加大对重点地区防汛抗灾的支持，增派人力，备足物料，加强对大江大河、小型病险水库等水利工程堤防严密巡查和除险。做好交通设施应急预案。防范城市内涝和泥石流等次生灾害。三要加强气象监测预警，做足防范异常天气可能导致灾害的各项准备，该避险的避险、该撤离的撤离，防患于未然。

2021年7月18日18时至21日0时，河南郑州出现罕见持续强降水天气过程，城市发生严重内涝灾害。社交媒体上，地铁被淹、车站漏雨、街道变河等揪心视频被迅速传播，牵动着所有国人的心。

如果说人民群众生命财产安全是检验当前这场防汛救灾硬仗成功与否的唯一标准，那么始终把保障人民生命财产安全放在第一位则是城市全周期管理的唯一目标。

而此次郑州暴雨内涝事件的发生，为中国众多城市提供了一面镜子，特别启示我们要深刻意识到中国城市治理工作正面临一系列新挑战的应对、新变化的适应、新思路的突破。

二十世纪七十年代，世界各大洲发生严重的水旱以及严寒灾害，气候变化对世界经济发展造成负面影响。在这样的背景下，国际社会开始讨论气候变化的问题。1979 年2月，第一届“世界气候大会”在瑞士日内瓦召开。时至今日，全球各地因气候变暖所引发的气候异常，极端天气事件更加频繁出现。

就在近期，7月3日起，日本静冈县等地暴雨引发南部山洪和泥石流，超过20万人撤离，数十人死亡和失踪；7月5日开始，韩国全罗南道连续三日暴雨；7月11日起，印度多地发生暴雨后造成的山洪、山体垮塌和泥石流；7月15日，持续强降水席卷德国，引发欧洲“百年一遇”的洪灾，随后灾情波及比利时、荷兰和卢森堡。

与此同时，地球的另一边，整个美洲都在经历一次规模和程度空前的干旱，巴西已经录得有史以来发生过的最为严峻的旱灾之一；半个美国都已进入旱灾影响范围，西部11个州的95%面积处于严重干旱状况，且预计旱情将一直持续到10月；加州死亡谷（Death Valley)气温更是超过了54.4摄氏度，打破了2020年8月在同一地点记录到的地球上（有可靠测量的）最高气温纪录；加拿大西部因“热穹”压顶已出现超过580人死亡，海洋生物同样遭遇灭顶之灾……

这些频繁出现并且越来越叵测的自然灾害给我们哪些警示？

若将地球视为一个系统，经过长时间的演变，这个系统与外界形成了稳定的能量交换体系，是一个平衡系统。当能量交换体系当中的某一环节或多个环节出现异常甚至紊乱时，导致整个系统的异常随之也出现，同时这种异常是紊乱的，因此难以形成新的平衡。

工业革命以来，人类使用了大量的化石燃料，将几千年前就被带到地下存储的碳再次释放出来，使我们生活的蓝色星球变得更温暖。

人与自然的关系进入新的历史周期，气候成为未来地球或大变样的“导火索”，超级大干旱和强降雨将极有可能成为很多城市治理面临的真实场景。

21世纪是城市的世纪，城市的命运，决定着地球的命运；地球的命运，决定着城市的命运。

此次郑州暴雨事件的发生，更加提醒我们的城市，必须尊重自然、顺应自然、保护自然，必须打破“只讲索取不讲投入、只讲发展不讲保护、只讲利用不讲修复”的路径依赖，重新审视经济发展与生态环境的关系，拿出切实的行动，开展一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，保护我们共同生活的这个星球。

河南暴雨引发的城市“极限治理”

郑州暴雨过后的京广北路隧道

摄影：文健

 

“最大限度保障群众安全、减少灾害损失，确保安全度汛”。7月21日国务院常务会议作出的部署，字句精炼简洁，但铿锵有力。

据郑州市气象局统计，7月17日20时至20日20时，郑州降雨量达到617.1mm。这几乎逼近该地区常年平均全年降雨量（640.8mm），相当于这三天下了以往一年的雨。

7月20日16时到17时，郑州市降雨最猛烈的地方，一小时达到了201.9毫米。而即使是在暴雨极多、预警标准最严格的中国香港，最严重的黑色暴雨警告，标准也才是1小时70毫米；近期引发德国洪水造成重大损失的暴雨，一天降水量仅是162毫米 一小时23.7毫米。

有专家指出，本次郑州暴雨持续时间长、累积雨量大、强降水范围广、强降水时段集中、具有极端性，从气候学角度来看，小时降水、日降水的概率，重现期通过分布曲线拟合来看，都是超千年一遇的。

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 非正常信号

据一份联合国报告显示，过去20年自然灾害的发生频率，几乎是1980-1999年期间的两倍，其中气候变化导致的极端天气事件占了上升的很大一部分。

越来越多的灾害现象带上了“千年一遇”、“百年难见”、“前所未有”的标签，有些或许毫无史料根据，但是我们不得不去反思经年一变的气候变化，现在却转瞬即“变”，恶劣天气露面的周期越来越短，这绝非是一种正常的信号。

城市硬件提升改变十分困难，更多潜力需要从治理理念和制度软件等的革新中挖掘。

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极端天气下的“致命细节”

在这里引用两个例子：

第一个例子，在《雨水如何进入地铁轨道？五问郑州地铁5号线积水事件》报道中讲到“挡水墙一般处于值班和监控盲区”，《地铁设计规范》（GB50157-2013）、《城市轨道交通运营管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2018年第8号）、《郑州市轨道交通条例》等国家标准和政府规章发现，对于挡水墙处是否需要设置监控设备或安排专人值守，并无明确规范；讲到地铁站防汛标准，《地铁设计规范》（GB50157-2013）对地铁的防汛、排水问题有着明确的规范。

但报道中，某大型铁路建设企业分公司的一位工程部部长说，如果出现了站内大量进水现象，短时间内排水的难度也很大。因为地铁站的排水，主要是通过排水泵站，将汇入的积水排出到周边的市政排水管线。

因此，决定地铁站排水效果的，还有周围管网的整体情况。如果遇到暴雨，城市排水系统都“自顾不暇”，那么地铁排水也无法实现，能做的就只是关闭地面出入口，设置沙袋和挡水板，防止雨水涌入。

 

郑州事件后，各地都应反思，地下工程除了保障建筑结构安全，还有紧急状况（含自然灾害条件下）的应急处理问题，包括自身及周边设备设施配置、管理体系的完善等。

另一个例子是，网友提出“雨那么大，地铁为何不尽早停运？”的质疑。

在《郑州市轨道交通条例》中第五十条规定，因自然灾害、恶劣气象条件或者重大安全事故等突发事件严重影响轨道交通安全，无法保证安全运营时，轨道交通经营单位可以暂停运营，及时向市交通运输行政主管部门报告，并向社会公告。

但在现实情况中，全网轨道交通停运不是一个运营企业自己能决定的，需要上报交通主管部门等单位，获得批准后才能执行，因此存在一定的时间差。

而针对这一情况，曾有人以广州市为例，面对暴雨红色预警，政府往往会强制执行“三停”（停止集会、停课、停业）措施。但由于目前的“三停”不具有强制禁止性，所以相关部门对于是否要“三停”一时无法做出反应。

通过郑州这次惨痛教训，各地城市政府应着眼考虑形成这样一个机制——比如说收到红色预警信号或通知，每个人就有正当理由选择居家办公。

每一个人都能接受到信息并做出反应，大家就能有意识地规避风险。

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极端天气考验提出城市极限治理新命题

两个例子带给我们最大的触动是，我们当前城市的建设标准与应急预案都是基于历史经验而来，然而随着全球气候变化，考验我们的却是来自未来的不确定性，这种不确定性有些甚至是超越想象力的。

因此，极端天气为城市运行管理带来一种不可预见的极限治理场景，它颠覆了人们习以为常的经验认知、发生方式、建设标准、治理模式，让人们按照既有历史经验的借鉴和推演根本无法应对一些全新的情况，虽然无法做到让风险完全清零，但如果不尽全力高度重视、周严防备，那后果可能是无法想象的。

在中国城镇化进入高质量提升阶段，城市发展迫切需要加强气候风险管理的意识和能力，将适应气候变化与气候风险管理纳入城市规划与管理。

在复杂的国内外发展形势下，各种风险和危机日益复杂化。极端天气是城市极限治理的一种情景，如果粮食、水、能源、金融、信息、食品药品、生物、公共卫生等任何一个领域发生极限风险情景，又该如何？

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宁可十防九空，不可万一失防

因此，面对百年未有之变局，地方政府必须锤炼形成高水平的极限治理能力。

首先要加强系统性、预见性、创造性的风险研究，制定可能发生灾害的解决方案和应对措施，做到“宁可十防九空，不可万一失防”、“宁可备而不用，不可用时无备”；

其次要建立以人民群众生命财产安全为第一宗旨的全周期管理体系，把以人民为中心的理念落到立项、规划、设计、施工、调试、运行、维护等全周期管理环节过程，抓紧进行极限情景下各类城市规划、建设、运行、管理、服务标准研究，推动实现全民性、全时段、全要素、全流程的城市治理；

再者要定期开展城市体检，结合“一年一体检、五年一评估”的城市体检制度，积极开展自检自查，着重加强本地区突出问题的预警和防治，未雨绸缪，加强防灾备灾体系和能力建设，全面提高极限风险防御能力；

最后可定期进行压力测试，借鉴金融系统风险测试与车辆安全测试理念，设计不同极限场景进行演习演练，暴露隐患问题，提升社会整体抗压应对能力。

来源：政邦智库.

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原文始发于微信公众号（规划中国）：河南暴雨敲响的城市“自然警钟”及引发的城市“极限治理”