【前沿信息】街区层级城市设计编制与管控方式研究

2016年以来，从“小街区规制”对“窄路密网”的实践推行到《成都市公园城市街道一体化设计导则》的理念宣贯，成都持续在推动规划建设从“道路”向“街道”转变，以“人本化”为根本出发点，重塑街区活力。2020年，中央财经委员会第六次会议明确支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区,势必要求公园城市形态加快呈现。成都市市委书记范锐平2020年在《美国的街道：行人友好街区更新》上就“理想街区”有关研究工作作出批示。街区作为城市建设的基本单元与生产、生活场景的主要发生地，是规划呈现和市民感受的“最后一公里”，是“街道+地块”的空间全覆盖，是街道一体化工作的延续深化，把握好街区规划建设管控就是对公园城市理念落地的强力保障。

成都在街区规划建设管控上，采用的是“控规+技术管理规定”的管理方式，控规对用地性质、配套设施等进行强制性控制，对建筑高度、开发强度、形态风貌等按技术管理规定进行通则式管控或局部单元纳入城市设计控制要求。整体来看，管控对象聚焦在地块与建筑，且“强制性指标较少”，该模式适应了成都城市快速发展时期的灵活性需要与市场需求，但也存在对街区一体化规划设计统筹不足、宏观规划要求与公园城市理念难以全面下沉到微观设计，造成实际成效与规划效果脱节，地块微观设计报审反复等问题。为深化街区规划建设管理，提升街区营建品质，成都也逐渐将城市设计纳入行政管理流程，通过宏观尺度的城市或分区总体城市设计指导总规编制、系统谋划城市总体框架；通过中观尺度的片区城市设计指导控规修编，深化建筑形态风貌、强度指标等管控内容；通过微观尺度的地块包装城市设计指导局部地块规划条件出让与实施建设。同时编制了诸如“街道一体化导则”、“公园社区导则”等专项设计导则，对规划设计与建设工程设计提供了专项细化指引。但由于中观尺度的城市设计下沉到控规及建设实施层面的管控内容仍然聚焦在地块强度与建筑形态风貌，对公园城市深度人本感知的街区一体化公共空间与公园场景等规划内容管控不足，且专项导则在实际项目建设实施中的管控作用有限，导致难以全面精准的指导公园城市理念下的理想街区高品质营建。因此，在控规的基础上，系统开展中观层面的街区一体化城市设计工作，对街区各资源要素与各专业系统进行深度人本化的一体化整合设计，明确权属红线内外管控要求，并建立街区一体化城市设计系统要素的管控传导机制，对公园城市理念的“上传下达”，实现城市高质量发展、高品质营城与高效能治理至关重要。

本文通过对标学习城市设计编制与管控水平较高的上海、深圳、天津、新加坡等国内外先进城市经验，以期为我们系统开展街区层级城市设计编制、强化管控要素向建设实施传导提供借鉴思路。

为强化上位理念传导与指导地块开发建设实施，国内外先进城市普遍开展街区层级城市设计。例如上海市的规划体系中，将城市空间划分为市域（郊区县域）、分区、单元、街区、地块，其中街区由一个或多个地块组成，最大规模不超过3k㎡，通过在重点地区开展街区层级城市设计，实现对街区整体谋划与公共空间品质提升^[1]。深圳前海将整个片区划分为22个单元及102个街坊，街坊平均规模为5～10h㎡。在街坊层级开展街区整体城市设计，系统规划街区整体城市公共空间秩序，引导街区整体开发^[2]。新加坡将市区划分为55个规划区，对规划区内有近期开发计划或处于核心区位的重点地区开展街区城市设计，详细指导地块开发建设，实现城市功能产业升级与公共空间品质提升。

为规范城市设计编制，确保城市发展战略目标得到充分贯彻，国内外城市多采用编制规划技术标准与专项导则的形式指导街区城市设计编制，且为保障城市设计工作信息输入的准确性与完整性，均注重对工作底图的统一与相关专业信息的系统纳入，并在城市设计成果形式上进行明确要求，确保城市设计管控要素向建设实施阶段有效传导。

2.2.1 编制有关技术标准

例如上海市制定了涵盖“建筑形态、公共空间、道路交通、地下空间、生态环境”五个方面的技术标准工具箱，对各类地区的街区城市设计进行“必选控制指标”与“可选控制指标”的菜单式管理。天津市对街区城市设计提出涵盖“整体风格、空间意象、街道类型、开敞空间、建筑形态”等五个方面、十五个要素的编制要求。新加坡通过制定公园水体、住宅、建筑高度等城市设计导则，为重点地区街区城市设计编制明确了工作目标与技术标准。

2.2.2 统一工作要素底图

例如上海市由市规划和自然资源局下发统一的以控规为基础的要素底板，市政、交通、园林等各部门依据相关要求，提供社会经济、开发计划、土地信息及市政、交通、园林绿化等各专业系统的基础资料并同步开展前期专项研究，明确各方设计要求，形成了“控规布局+用地项目+专项设计”的全要素工作底图，确保城市设计编制成果的可靠性和可实施性。

2.2.3 形成系统编制成果

例如上海市要求形成“管控图则+设计文本”的成果，确保城市设计管控内容向法定附加图则顺利转译。管控图则一般包括控制总图则以及根据需要可选的分层控制图则（包括地上/地下各层空间分层图则）和风貌保护控制图则。深圳市要求形成“管控简图+管控总表+设计文本”的成果，确保城市设计管控内容向法定开发导控文件有效转译。管控简图是对街区系统管控要素的图示化表达，管控总表是以地块为对象的管控要求表达，设计文本是对功能规模、公共空间、建筑形态、综合交通、地下空间、市政工程等系统设计管控要求的条文式表达。

国内外先进城市普遍划定重点地区进行街区层级城市设计编制，以集中有限的城市资源实现城市品质的有效提升。例如上海市将城市公共活动强度较高与集中展现城市风貌的地区划定为城市重要特定地区，并明确要求此类地区开展城市设计深化研究（街区层级城市设计），以实现对城市重点地区的精细化重点管控。深圳将全市划分为四类城市景观分区（一、二、三、四类），重点对福田-罗湖中心、前海中心等处于城市核心景观地区的一类城市景观区开展街区城市设计编制，作为详细规划及用地规划设计条件的依据。新加坡将市中心细分为11个区域，针对乌节路、市中心核心区、博物馆区和新加坡河等重点控制区开展街区城市设计，作为地块开发的具体建设指引^[4]。

国内外先进城市在街区城市设计编制中注重以人本需求与产业发展需要为出发点，挖掘不同街区的个性特征，聚焦公共空间品质提升，形成主题鲜明且可指导建设实施的规划设计方案。例如上海市的黄浦江南延伸段三林滨江南片区，片区位于上海中心城南部，内部含大片楔形绿地，属于一级公共活动中心区与一级重要滨水区的混合类型。片区通过重点控制公共通道、滨水岸线等公共空间要素以及建筑界面等建筑形态要素，塑造独具滨江特色的海派小镇形象。上海徐汇滨江西岸传媒港采用了“街区综合开发”的理念，因此街区城市设计编制中，除了挖掘区域自身特色，引入传媒创新产业外，尤其注重将设计与建设需求挂钩，强化了对立体分层功能业态、与多地块公共空间协同等方面的设计引导。例如通过整体设计，打造联系中部九个街坊、公共开放的二层平台，构建了立体贯通的慢行体系，实现人车分流。深圳前海片区强调街区整体开发，注重街区公共空间的设计管控^[5]。例如在前海片区开发单元九03街坊的城市设计管控内容中，在公共空间方面形成包括整体公共空间结构、类型、形态、步行系统、绿化、街道家具和艺术品设置9个方面20项条款。通过对街区公共空间的精细化设计管控，保证街区公共空间设计的统一性、协调性和完整性^[6]。

为确保管控内容向建设实施层面有效传导，新加坡采用了直接将街区城市设计内容纳入土地出让合同的管控方式，而国内城市普遍采用将城市设计管控内容编入法定规划、纳入法定文件，并作为附件整体纳入土地出让合同的管控形式。例如新加坡将街区层级城市设计要求转化为控制条款和控制图，纳入土地竞标时政府出具的《竞标技术条款及相关主管部门和公共设施执照持有人条款与要求》法定文件。上海市对已开展街区城市设计的重要特定地区，在普适图则的基础上，通过将城市设计管控要求编入法定附加图则，整体作为附件纳入土地出让合同实现城市设计管控内容的有效传导。深圳前海片区将街区整体城市设计内容纳入具有法定效力的“开发导控文件”，在土地出让时作为附件与《建设用地规划许可证》一并发放作为建设工程管理的依据。

国内先进城市按照片区综合开发的理念，以“政府+平台+市场”的工作组织架构，实现“城市设计编制——管控要素传导——建设实施呈现——管理运营维护”的全生命周期管理。例如上海徐汇滨江西岸传媒港地区采用由徐汇区政府引导、上海西岸传媒港开发建设有限公司统筹、多开发业主协同的街区整体开发工作模式。在城市设计编制阶段，区规划和自然资源局统筹，协同交通、市政、经信等部门，联合西岸公司、各业主单位及规划设计单位共同开展街区城市设计，确保方案满足相关上位要求与实际建设需要；在管控要素传导与建设实施阶段，一方面政府各单位严格按照法定附加图则内容进行项目出让与方案审批，另一方面由西岸公司和上海院联合组成设计总控团队，牵头协调各地块设计单位，自上而下形成“设计总控团队+各单地块业主代表”的组织架构。通过相互提资、相互配合、协同推进，最终实现传媒港区域的“统一规划、统一设计、统一建设、统一运营”。深圳前海片区强调街坊整体开发，遵循整体规划、统筹推进、政府主导和市场运作的原则，采用了与上海类似的工作组织方式，即由前海管理局与深圳市前海开发投资控股有限公司统筹，多部门、多市场主体参与的“政府+平台+市场”的工作组织模式，并强调前海控股公司的建设统筹作用，推动实现“设计——施工——运营”的全生命周期管理。

我市总体城市设计编制工作已覆盖中心城区与各区市县，成为了城市功能结构优化与指导控规修编的重要支撑。通过学习国内外先进城市经验，成都市为高质量推进公园城市建设呈现，实现城市高效能治理与精细化管理，应明确在现控规的基础上开展“街区层级城市设计”，实现对建设工程项目管理的深化、细化，促进公园城市理念的精准落地，推动“地块+道路”的街区一体化规划设计与建设。

为有效规范城市设计编制工作、确保城市发展理念目标与专项技术要求在城市设计编制内容中得到充分贯彻，上海、深圳、天津等地均形成了城市设计相关技术标准与专项技术导则。结合我市情况，建议整合公园社区规划导则、公园街道一体化设计导则、TOD一体化城市设计导则等已经成熟的专项技术导则作为街区城市设计编制的依据，另一方面应聚焦实现“地块+道路”的街区一体化、深度人本追求与街区特色塑造，明确在功能、形态、交通、公共空间等方面的街区一体化规划目标与技术要求，加快研究形成街区规划设计技术标准。

工作底图要素信息的统一与完善是高质量街区城市设计编制的基础，也是城市设计“好管、好用”的保障。因此，建议成都统一“控规布局+用地项目+专项设计”的全要素工作底图模板，确保代表街区用地功能规划、土地开发及各主体实施计划的相关信息均在设计之初得以完整、精准的纳入，提升规划科学性、可实施性。

同时，为确保街区城市设计为项目建设实施提供有效指引，建议参照上海、深圳等地经验，明确形成“一张街区管控图则+一张街区管控总表+一套设计文本”的成果形式。街区管控图则是管控要素向建设工程管理传导的最核心成果，包含各街区要素管控的图纸表达、地块指标与设计说明。街区管控总表则是以地块或开发项目为单位在功能、公共空间、交通等方面的管控要求。设计文本建议参照深圳开发导控文件的形式对城市设计的主要规划内容与管控要求以落位地块或开发项目的方式进行条文式表达。

参照上海、深圳、重庆等地划定重点地区开展街区城市设计编制的经验。建议成都结合公园城市示范片区、产业功能区、TOD综合开发单元、城市有机更新单元、示范街道等重点区域地段的划定，对代表城市核心形象、人流主要集聚的城市公共活动中心、滨水及城市风景区、历史风貌地区、交通枢纽地区等进行重点地区划定。老城区与各区市县老城区主要开展重点地区街区城市设计编制工作。天府新区、东部新区参考深圳针对前海全覆盖开展街区整体城市设计编制工作的经验，进行全域开发单元（公园片区）、子单元（公园街区）的划定，按照片区综合开发的理念，“启动一片、编制一片、成熟一片”，以符合城市建设发展和产业集聚发展规律的工作组织方式，有序推动全域街区一体化规划设计与建设呈现。同时，天府新区、东部新区被划入全市重点地区的城市设计应上报市局、市委市政府审议。

参照国内外城市街区城市设计注重挖掘街区原生特色、聚焦产业与人才需求、以面向实施建设管理的设计精度着重提升公共空间品质、塑造城市个性的经验。建议成都在街区城市设计编制上，要以人的需求和产业功能的需要为出发点，深入挖掘街区特征，重点提升街区公共空间品质、塑造街区个性特色，让街区像自然生长出来的一样，为街区一体化建设提供精准有效指引。

新加坡、上海、深圳均将城市设计管控内容进行了法定化的转译，从而实现向建设工程传导。基于成都当下城市发展阶段与城市管理水平，建议结合片区开发机制，匹配适宜的城市设计管控要素传导方式。一是针对统一规划、统一设计、统一建设、统一运营的片区，建议将获批后的城市设计的街区管控图则、管控总表与规划条件一同整体纳入土地出让合同，并作为建设工程方案与审批的依据，该方式利于发挥平台公司或管委会统筹开发的综合协调能力与灵活性、适应市场需求，利于推进片区整体建设呈现。二是对于统一规划设计、分别建设实施的片区，建议推行“条文式”管理，将获批后的城市设计的街区管控图则、管控总表内容相应精准纳入项目规划条件，从而减轻建设方案审批中因自由裁量带来的管理压力，确保地块开发符合街区整体规划设计要求。

参照上海、深圳等地的经验，要实现街区城市设计“好用、用好”，核心是要以全生命周期的管理理念与片区综合开发的街区一体化建设理念，按照多方协同的工作组织方式，推动实现“规划编制-管控传导-建设实施-运营维护”。建议成都在工作组织方式上，应发挥政府主管部门与开发建设主体单位规划建设统筹的平台作用，对市政、交通、城环等专项部门及各类市场开发主体、各工种设计单位进行组织协同，并将街区城市设计编制单位作为规划总控单位，在规划编制阶段实现多方意见统合，在建设管理阶段确保管控精准传导与突发情况有效应变，在运营维护阶段反馈优化，最终实现理想的公园街区形态高质量呈现。

[1] 上海规划和自然资源局.《城市设计的导控方法——上海市控制性详细规划附加图则的实践》[M].2017

[2] 郭军，刘劲，荆治国.深圳前海多元主体街坊整体开发模式研究[N],工程管理学报，2020，34(02)

[3] 叶伟华，黄汝钦.前海深港现代服务业合作区规划体系探索与创新[J],规划师，2014，30（05）

[4] 陈晓东. 城市设计与规划体系的整合运作—新加坡实践与借鉴[J].规划师论坛，2010，

[5] 刘浩，单樑，黄汝钦，前海城市设计故事——深圳前海2、9开发单元城市设计与导控[J],城市建筑，2014，（10）

[6] 深圳市前海深港现代服务业合作区管理局，深圳市城市规划设计研究院，美国捷得建筑师事务所公司.前海深港现代服务业合作区开发单元九03街坊-开发导控文件[Z].2014

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