上海推进五个新城建设，如何“以城兴产”“以产兴城”

“十四五”时期，上海大力实施新城发展战略，推进嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城建设。新城建设规划的高起点、高水平、高质量，是突破发展空间约束、提升发展要素空间配置效率的关键所在，对于上海的转型升级发展具有战略性意义。

新城建设规划中的首要命题，是解决好产城关系。2021年3月，由上海市新城规划建设推进协调领导小组办公室发布的《上海市新城规划建设导则》，把产城融合作为新城建设工作原则的首要要求和核心理念之一。这为新城产城关系的发展导向定了一个基准目标。

在五个新城的规划建设行动方案中，也都有对产城融合的积极响应与具体部署。比如，松江在新城规划建设中突出生产、生活、生态“三生融合”，以长三角G60科创走廊建设为引领，加快构建产城融合发展的空间结构体系、现代产业体系、基础设施体系、生态环境体系和社会服务体系，全力推进“城市与产业共生、生活与就业并存、制造与服务互动”。

总体上看，对于产城融合的内涵以及实现路径、过程和机制等，各个新城的规划建设行动方案有着不同的理解。但一个基本的发展共识应当是，把完善城市功能和提高宜居性放在更优先的位置，更突出强调以功能引人、以安居留人。

查阅五个新城的规划建设方案，都有大量篇幅论述如何“以产兴城”，且大多围绕制造业展开。2021年4月发布的《“十四五”新城产业发展专项规划》也主要围绕制造业展开，强调坚持以发展先进制造业为主导，带动生产性服务业集聚。

产城融合中的“产”，是不是就是指制造业呢？

我国的快速城市化是伴随高速工业化进程而实现的，这让很多人先入为主地认为“先有产后有城”，而且产业就是工业，甚至就是制造业。如果没有制造业为引擎去创造大量就业岗位，很多人无法想象一个新城能够拔地而起。

工业化带动城市化，以制造业为立足之本，对于一个国家的发展来说，是完全正确的；对于一个省份、一个统辖大面积乡村和非城市建成区的地级市，也是对的。

这里有一个问题需要正视，那就是现代制造业体系哪怕对土地占用要求小了一些，但仍然要求远离城市建成区。

现代经济社会中，几乎没有哪个国家是在城市建成区里发展制造业的。一个重要原因在于，制造业的产品是在全国乃至全世界范围内竞争，对成本很敏感，难以承受土地的高成本。土地是城市发展中最稀缺的瓶颈资源，人为刻意地降低城市用地成本，不按照价格机制来引导产业布局和城市发展要素的空间配置，会损害城市发展的潜力。

在国际上，现代城市的产业以服务业为主。在上海，当前就业人口为1370多万，制造业从业人员为234万，在服务业就业的有1000多万人。服务业包括生产性服务业、生活性服务业和公共服务业。除了生产性服务业可能有一部分从业人员会在远离城区的工业园区和产业园区工作，其他服务业从业人员基本上在城区就业。

有人认为，服务业只是为制造业进行配套的产业，增加值不高，就业带动能力也没有那么强。事实上，现代城市发展动力主要来自服务业的增长，蓬勃兴起的电子商务、网络文娱教育、电子竞技等都属于服务业范畴。同时，以时尚消费、健康、养老、物业管理等为代表的线下服务业业态创新频繁，高品质、深度化公共服务的需求日益增加。

即便是人工智能、先进材料、医药健康、时尚消费品等先进制造业，制造环节的价值占比也越来越低，价值产生主要来自研发环节，而研发中心越来越多地布局在城区，尽量靠近高等院校和科研机构。

尤其是在互联网时代，青年人创业往往不需要多大的创业园区，几个或者十几个志同道合的人在家门口就近找一个共享办公空间、闲置办公场所，甚至咖啡厅乃至车库，就可以热火朝天地开展创业。让聪明的、有相似性的大脑找到彼此，新思路、新点子、新思想就容易迸发。这是城市活力源源不断的关键要素。

还要注意的是，一个人口数十万的中小城市，可以靠一两个制造业兴盛；人口百万级以上的城市，则不能把希望过多押在少数几个制造业身上，因为这样风险太大。

当今世界，制造业不仅技术更迭快，而且讲究规模经济，发展到后期都会对国际市场产生高度依赖性。我国制造业产能已经出现了一些过剩，国际经济政治格局的变化进一步要求国内大循环。在这一大趋势下，城市要发展，就需要科学研判和降低对“市场在外”的制造业的过度依赖，大力增加基于本地居民消费需求的内生发展动能。

说完了“产”，再来谈谈“城”。

有观点提出，现阶段五个新城的人口规模不够大，人口集聚能力不够强。造成这一点的主要原因，是新城的功能性不足。新城功能为何不够强、不够完整？这涉及对城市概念的深层理解。

现在谈论新城建设目标，首先会谈到集聚多少人口。这里的人口目标，指的是“日间人口”还是“晚间人口”呢？重视“日间人口”或“就业人口”的，是侧重于以产业化为导向的思维；重视“晚间人口”或“居住人口”的，是侧重于以城市化为导向的思维。

按照规划，2025年五个新城常住人口总规模要达到360万左右，到2035年五个新城要各聚集100万左右常住人口。如果以常住人口为新城建设的人口标准，那么很明显我们强调的是要聚集“晚间人口”。

或许有人会说，之前的卫星城、郊区新城等发展成效不尽如人意，是因为自身没有足够产业，“晚间人口”尚可，但“日间人口”不足，形成“睡城”“卧城”，导致新城成长不起来。其实，更深层次的原因在于，这些卫星城、郊区新城作为一个城市的功能不强，尤其是公共服务和生活便利性配套不足，“只有房可住，没有生活可言”。

如果一个城市真有大量人口居住、生活在那里，就不可能是“睡城”“卧城”。因为只要有大量人口在实际居住、生活，就会内生很多产业，尤其是生活服务业和公共服务业。

所以，光把成片成片的住宅小区和公共配套建筑造出来，不叫“建城”。有人才有城；没有人，哪怕建筑再漂亮、再高级、再现代化，也不是城市。

此外，一个城市并非只有就业人口，还有大量非就业人口，如小孩、老人、家庭主妇等。在互联网时代，在高速交通时代，城市里的就业人口也并非一定在本地就业。所以，认为新城没有自己的制造业和高科技产业就不能集聚人口来居住，是一种误区。

从人类城市发展的历史来看，城市本身是为了满足人们的需求而存在的，这些需求包括人们对公共服务、社会交往、精神文化和消费服务等多方面、多层次的需求。由此可以说，城市中的生产，是为了消费而服务的。这与产业遵循资本逻辑、以生产为第一位，销售是为了再生产和扩大资本积累，是不同的。

数据显示，几个新城与主城区在人均学校数、人均医疗机构数、人均图书馆数等公共服务指标上差距明显，在地铁密度、消费便利性和多样性等方面也有较大差距。特别是，新城人口对主城区的就业依赖度不高，消费依赖度却很高。从发展的角度来说，新城建设比“兴产”更优先的是“建城”，产业发展要为城市功能完善和宜居性提高而服务。

进一步来看，产业不能有过多的中心，但居住可以多中心化，甚至去中心化。引出主城区的居住人口到新城居住和生活，形成居住多中心，缓解主城区对居住人口的承载压力，既可以提高主城区居民的生活品质，给主城区创造减负前行、向更高水平发展的机会，也有助于改善新城居民的生活质量，给节点性新城带来内生发展动力。

这是上海作为一个超大型城市，朝向多中心、多层次、多节点的网络型城市群，寻求发展战略空间突破的一个基本立足点。

五个新城要建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立的综合性节点城市，并不是说每个新城都要有自己相对独立完整的产业体系，甚至能够独立内循环。这样的理解，可以说走向了误区。

上海发展五个新城，一定是基于上海这个超大城市整体战略下的布局统筹，而不是各自为政、各行其道。新城发展的独立性不能脱离上海发展的整体性，新城发展要以上海发展战略的整体性为前提。

就整体发展战略而言，面对国内外的激烈竞争，上海必须有所为有所不为，充分发挥比较优势，做大、做强、做深几个关键性产业。

产业要做大、做强、做深，就必须在空间上高度集聚，充分利用集聚效应红利。几个关键性战略产业，如金融业、商贸业、航运业，不应“四处撒网”“到处开花”。其他区和新城应当积极为战略产业核心区域做支撑和配套，接受辐射。

战略产业集中在核心区域，并不意味着相关从业人员就居住在核心区域。随着高速交通和地铁体系的完善，随着互联网技术的发展和居家办公的兴起，相关从业人员完全可以在其他地方甚至在长三角范围内选择居住地。这时候，区域和地段的宜居性，就成了吸引居住人口的关键所在。

由此，我们对职住平衡的认识也要全面。不能为了职住平衡，就去刻意削减产业布局的空间集聚效应。放眼国际，人们对工作机会与自己技能的匹配性，超过对就近上班的追求。越是高端就业，越是如此。

另外，大城市中的家庭，夫妻双方同时就业时，往往很难找到一个地方能让双方都就近上班。在中国，城市家庭选择居住地，更多考虑的是教育资源，还有生活便利、环境优美和社区治理等，上班远近并不总是最优先考虑。

进一步来看，产城融合应该基于上海市域乃至上海都市圈的范围，结合长三角一体化进程予以进一步落实。五个新城可以有自己的产业发展思路与布局策略，但应当避免相互之间以及与主城区之间形成内部恶性竞争，更不要搞重复建设。

新城发展应该是形成协同合力，共同做大上海整体的蛋糕。新城产业发展，可以眼睛向外，多争取外部资源，并在土地、资金、技术、人才等层面形成合作，在长三角高质量一体化过程中打造自己独特的产业体系。

归根结底，五个新城的建设，重点是建设城市功能建成区的“城”，而不是区域行政管理意义上的“城”。

排版 | 孙青

图片 | 图虫创意网