城市治理视角下高质量城市更新的成都实践

近日，党的十九届五中全会审议通过“十四五”规划。“实施城市更新行动”首次出现在国民经济和社会发展五年规划里，城市更新上升为一项国家行动，是否缺主语为创新城市建设运营模式、推进新型城镇化建设指明了前进方向。

改革开放以来，我国城市空间经历了急剧的扩张，并带来了巨大的物质财富，但在此过程中往往忽视了城市品质，导致城市发展的弊病日渐凸显。我国城市经过了近三十年急剧扩张的发展与建设形成了相对固化的城市建成环境、空间结构和运行机制；适应了既有发展模式、目标要求的系统存量无法适应新时期社会经济发展对城市规划的要求。随着城市发展逻辑从量变转向质变，城市高质量发展日益成为城市治理体系与治理能力现代化建设的核心目标。

新时期的城市更新日渐强调治理思维，只有将城市治理思想贯穿城市更新涉及的复杂社会经济与空间活动，才能系统性解决当前存量空间改造和提升面临的矛盾和痛点。

（一）以人本治理回应群众期望，应坚持以资源环境承载力为刚性约束条件，从人的尺度出发对人居空间、公共服务以及交通环境进行改造，同时强化社区治理，通过过程式协商形成各方都能接受的方案，促进社会团体与市民自我管理、规划建设好家园，赋予城市系统自组织发展的能力，创造关怀人和陶冶人的最优的城市经济、社会与空间形态。

（二）以发展治理促进活力再生，须着眼长远，用发展治理思路挖掘老城区的比较优势，寻找新发展动力源，如科技、文化、交通、生态等可以赋能转化的核心资源，通过创新与更新联动，重构老城区的空间格局，由点及面推动整体更新，使其焕发新生。

（三）以精准治理提升更新效能，应基于连续渐进的城市生长过程，认知城市发展阶段与基本规律，多渠道、全方位地甄别公民需求的热点和难点问题，利用大数据智能化分析公民需求层次和类型，通过有效政策传递和资源流动及时、精准地满足公民需求。

（四）以持续治理保障持续更新，应强化对建成环境品质的持续维护，巩固更新成果，依托可感知、自适应、能学习、善治理的城市管理平台进行智慧治理，将规划、建设、管理、运营的全过程信息纳入平台信息检测运营，对城市进行检测-诊断-综合施策，为城市看病甚至“治未病”，构建涵盖全生命周期的日程化、精细化的维护制度。

依托《成都市“中优”区域城市有机更新总体规划》，成都市城市更新的总体思路主要体现为以下四点：

（一）以人本治理回应群众期望

以人本治理响应群众需求需要从人本需求出发，提供高品质的公服以及公平共享的城市公共空间。首先是结合人群特征，从人本需求出发，补齐公服与市政基础设施短板,提供高品质的公共服务，建设15分钟社区生活圈，增强城市防洪排涝能力与抗灾应急能力；其次是提供舒适的生活与休闲公共空间，修补水生态系统，活化滨水空间，推动老旧公园特色化、精细化、艺术化改造，通过丰富立体绿化等措施增加绿化场景的日常感知，提倡公共交通，引领绿色健康的生活方式；最后严格保护各类历史文化资源，活化利用展示天府文化，传承城市历史文脉，内外为片、街巷支撑、串珠成势，保留成都令人羡慕的市井气、烟火气，打造富有地域文化特色、符合人的空间尺度感的人性化的城市环境，建设有温度的人文城市。

此外，推进现代化的社区治理模式落地，做强街道、做优社区、做实小区，建立协商机制，利用资源注入和优惠政策，吸引市场主体、权利主体、社会组织和社区居民等多元主体参与更新，强化全程参与，以上下结合的更新治理方式实现“共谋、共担、共建、共治、共享”，提升群众的参与感、获得感与归属感。

（二）以发展治理促进活力再生

结合城市整体发展战略，优先推动ETCI驱动的四类重点地区更新，形成多重驱动，使之成为整体更新的核心带动力量，围绕轨道网、绿网、蓝网、文化遗产网等引领的枢纽战略地区、滨水地区，构成城市功能战略骨架，形成城市更新片区，打造产业战略平台、城市服务平台、宜居家园，并通过内部优化进一步丰富完善次级公共网络，以此为契机重塑“中优”区域空间格局，推动空间结构由单核心均质化的空间结构向更加紧凑、强韧性、强调结构效率的“一心两轴、一带一环、多中心”的网络化空间结构转变。

围绕现有产业的关联业态进行迭代，完善产业链，构建产业生态圈，提高主导产业集中度，形成高质量发展的增长极和动力源。一方面强调创新驱动主城区“再工业化”，结合工业用地腾退转型推进工业制造向都市工业转型，依托科研机构、高等院校建设环高校知识经济圈，推动产业向知识密集型转变；另一方面顺应新时期大众消费升级需求，充分利用“中优”区域的比较优势，积极推动文化、绿色等融合发展，同时积极寻求差异化发展，重点振兴老城金融服务区、建设环西南财大财经智谷，推动传统金融与新兴金融发展，促进金融科技和金融生态圈建设。

（三）以精准治理提升更新效能

梳理城市2300多年发展脉络，基于点状发散—轴线拓展—内向填充—再轴向拓展—相对集中连片的生长逻辑与圈层城市空间的结构特征，总结城市圈层分布特征，得出老旧居住区、低效商业区、低效工业仓储区以及历史文化地区等更新区四类典型更新对象。通过广泛地融合应用传统数据以及开源大数据，挖掘物质空间与真实的社会经济活动之间的互动关系，对土地利用、现状建设、设施配置、公共安全等进行综合性评估，进行更新对象与痛点识别。

尊重城市发展规律与市场规律，识别城市中各种更新诉求，以四类更新对象为基础，整体遵循多改少拆、多元参与的原则，以政府、居民、市场为主体，使用保护传承、优化改造、拆旧建新三类更新模式，指导分类对象改造。对于公益性、民生性城市更新，如老旧小区更新，主要由政府主导、市场参与；对于开发性城市更新，如工业区、商业区更新，主要是政府宏观调控和市场主导实施的方式；对于复合性城市更新，如历史文化片区公园、绿道、公共设施等，主要采用国有资本和民间资本合作。

统筹片区资源，划定两级更新单元。打破传统项目制的更新机制，将更新对象相对集中成片的区域划为更新单元，按照政府主导、市场主体、商业化逻辑、投融资规建管一体化的模式，进行片区综合更新，实现更新单元经济价值、社会价值与生态价值的全面提升。“中优”区域内划定重点、一般两级更新单元，其中重点更新单元是对城市发展有结构性影响的片区，共计45个，总面积约77.64平方公里，一般更新单元128个，总面积约178.81平方公里。

（四）以持续治理保障持续更新

构建“三个一”城市更新体系，即一套政策法规体系，一套规划编制体系以及一套可行的实施体系。

构建“1+N”城市有机更新政策框架，以《成都市城市有机更新实施办法》为纲领，出台了《成都市中心城区城市有机更新保留建筑不动产登记实施意见》、《成都市城市有机更新资金管理办法》、《〈成都市城市规划管理技术规定（2017）〉的补充规定》等政策措施，探索出台《关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施》，从规划、土地、建设、不动产登记及财税等方面，形成对城市更新的政策支撑和制度激励。

在规划编制体系方面，建立国土空间总体规划定目标、定原则、定边界，城市更新专项规划定总量、定规模、定重点、建路径、建机制，详细规划控指标、定功能的城市更新规划管控传导机制，衔接国土空间规划“五级三类”体系，构建国土空间总体规划“城市更新总体规划(专项规划)—城市更新三年行动计划—更新单元实施规划”三级更新规划体系，并同步推行年度计划制度，把城市更新纳入国土空间规划“一张图”，层层传导，强化城市更新规划引领,保障城市更新合法合规有序实施。

搭建城市更新运作实施平台，与城市体检挂钩，定期检测与反馈城市运行状况，为动态调整更新计划提供依据；从运营维护主体、运营维护资金和运营维护周期三个方面，探索建立基于产权关系的更新成果维护机制，确保更新项目持续发挥价值。

成都市通过“三级+两导则”，即“城市更新总体规划—城市更新行动计划—更新单元实施规划”以及市级层面的导则，推进价值导向、实施路径以及规划编制内容的传导。

其中《成都市“中优”区域城市更新总体规划》作为顶层规划，形成“14564”的更新总体思路。

形成更新对象识别、更新模式指引、更新单元划定和更新体系构建四项工作重点，为成都城市更新提供顶层设计。

存量集中的中优区域“11+2”区域各个区县编制城市更新计划，为下一步城市更新具体工作开展提供系统指引。如武侯区坚持城市更新与城市运营思维，坚持资源要素最优安排，以建设践行新发展理念的公园城市示范区标定武侯区城市更新愿景，统筹配置公共资源，协调各方利益，构建了“全区统筹-更新片区-更新单元-更新项目”的城市有更新实施体系，在全区形成5大更新片区、22个更新单元的综合开发格局，为全区通过城市有机更新寻找动力源提供系统性指引。

在区县实施计划之下，推进更新单元规划编制与实施。如四圣祠城市更新单元实施规划提炼四圣祠片区所在“大城”区域的历史特质，按照留改建的更新原则，植入创新产业，打造一轴一街两片多节点的更新结构，通过五大策略将片区打造为千年大城文化体验窗口和时尚文化消费首席体验地。该规划在城市更新单元尺度统筹开发量，基于容积率转移预留弹性开发空间，激发实施主体积极性，并助力锦江区获得119亿国开行贷款，推动了片区有机更新单元的落地实施。

《成都市公园城市有机更新导则》通过有机更新实现老城复兴，解决目前老城存在的突出问题，实现城市安全韧性、功能优化、品质提升，满足市民美好生活需求的总体目标，为公园城市理念下的城市有机更新提供路径、依据和准则。《成都市“中优”区域城市剩余空间更新规划设计导则》，旨在将居民身边尺度不大、易被忽视、未被充分利用的小微空间变为城市的“金角银边”,从空间认识、设计利用、工作推动3个维度形成“132”的总体理念，提出了一系列针对性的更新设计，以期实现居民生活空间的连续美好体验。

通过“片区系统化推进+点状项目探索”的实施方式，坚持“政府引导、市场主体、商业化逻辑”、构建“投资―建设―资产运营”相结合的投融资模式，营造高品质宜居生活、创新创业、文化活动、夜间消费场景，实现区域形象、产业功能、业态品质等方面大幅提升。经过一年多的实践和探索，成都“城市更新”结出丰硕成果，在破与立中演绎老成都的新时代。

（一）老旧社区改造与社区微更新。

全面推进全市217个老旧片区有机更新，完成棚户区改造32293户、城中村改造6800户，完成6160个老旧小区分类改造，实现2004年以前建成的失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的老旧小区应改尽改，符合增设条件的老旧小区电梯应装尽装。开展成都社区微更新专项行动，聚焦于公共空间品质提升与老旧建构筑物活化利用，两年建成500余个社区微更新项目，创造了有地域特色和归属感的社区空间新形态，推动了社区老旧空间的活化与利用，提升了社区公共功能，唤醒了社区文化记忆。

（二）工业区更新。

成功打造成华区中环路二仙桥片区，依托更新单元内双TOD，按照公共交通带动城市开发理念，植入“工业遗产+影视艺术”全产业链，结合场景营造，打造高品质艺术街区。工业遗产点位如德必川报易园，在四川日报印刷厂原址上进行改建，将老旧的印务厂房升级为文化创意产业园区，项目现入驻成都各类型头部文化创意、科技创新企业近百家，入驻率长期保持在100%。

（三）商业街区更新改造。

自2017年，成都出台《特色商业街区建设指引》等技术文件，将场景营造作为商业街区的重点内容。如金牛区枣子巷的更新，以中医药文旅特色街区为要求，依托成都中医药大学及其附属医院的中医文化本底，引入南京同仁堂等10余家中医药文化品牌入驻，打造成了一条“医、养、游”的情景式体验特色街区。更新开街后的枣子巷，成为了网红打卡地，游客络绎不绝。

（四）其他区域。

构建历史文化名城保护体制机制，按照“改、建、提、治、创”的思路，实施少城、文殊坊等历史文化街区保护更新，推进历史建筑、文保单位修缮利用34处，实施锦江公园子街巷综合提升57条，推进小游园、微绿地建设526个，改造提升老旧公园38个，完成“金角银边”剩余空间更新利用200个，打造特色街区71条、既有建筑风貌提升项目32个，实施“两拆一增”点位整治4574个，背街小巷品质提升175条。