当前我国的城镇建设用地增速已显著放缓，用地的供给结构出现明显调整。在产业结构升级，居民生活需求多元化大背景下，加快城市存量建设用地的再开发意义重大。但当前存在着缺乏国家层面的制度设计，存量用地盘活的配套机制、政策欠缺等诸多问题。为此，本文提出以城市更新工作来统筹存量建设用地再利用，在区域、城市层面建立相关配套机制；同时要发挥好政府的平台作用，并将存量建设用地指标管理纳入政府绩效考核制度。文章转自“中国青年规划师联盟”，作者中国城市规划设计研究院徐辉、李长风，欢迎分享。
导言
我国人多地少、人均资源水平低的基本国情决定了我国要坚持走集约、绿色、高效的工业化、城镇化发展道路。当前我国已进入了中等收入国家行列，2020年底的人均GDP已突破一万美元，第三产业增加值比重达到54.5%，城镇化率达到63.9%。社会经济发展的动能已从过去的要素投入主导、固定资产投资为主的扩张式增长转变为创新要素投入，服务业牵引的内涵式发展动力，城市存量建设用地挖潜是当前社会经济发展阶段的客观所需。沿海发达地区主要中心城市率先从单纯的土地扩张模式转向增存并举模式，乃至存量挖潜主导模式。本文所指的存量建设用地既包括城镇低效用地[1]，也包括因产业经济升级需要推动较大规模再开发的园区，因城市发展建设需要提升人居环境品质的老旧城区或提高人口与设施密度的部分新城新区。其概念范畴比城镇低效用地更广。
一、
我国城镇建设用地发展态势
1.1 当前我国城镇用地的增速显著放缓
2010-2020年我国人口年均增速较2000-2010年下降了0.1个百分点，城镇人口和城镇化率的年均增速分别由4.4%和1.6%下降至2.9%和1.4%；同期我国的GDP年均增速由11%下降至7%。随着经济和城镇人口增长的双降，新增建设用地需求也明显放缓。21世纪头10年是我国城镇建设用地增长最快时期，2010年以后国有建设用地供应面积的年均增速由13%下降至5%。
表1 我国各时期人口增长情况
（数据来源：中国统计年鉴2020、国家统计局）
表2 2000-2020年我国土地供应、城镇化率、GDP年均增速
（数据来源：根据年中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报2009-2020、国土资源统计年鉴2010、中国统计年鉴2020整理）
1.2 城市建设用地供给出现结构性调整
从用地类型上，土地供应的规模增长主要为基础设施用地，“十三五”期间基础设施用地供应量由“十二五”期间的29.5万公顷每年增长至33.9万公顷每年，而工矿仓储、房地产类型的土地供应量均有所下降。从土地来源上，根据土地市场网的国有土地供应公告统计，新增建设用地占比从2012年的77.8%下降至2019年的64.2%。新增建设用地（来自存量库）[2]比重从2012年的8.2%上升到2019年的13.5%，此外现有建设用地比重在2015年9.4%基础上也恢复到13.3%水平。
表3 我国各时期国有用地供应结构
（数据来源：根据年中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报2009-2020整理）
图1 2012-2019我国国有土地供应来源结构变化
（数据来源：中国土地市场网公告数据）
从区域差异来看， 2015到2018年建设用地投放主要集中在中部的城镇群地区和西部的中心城市，长三角、珠三角和京津冀等东部城市群的用地增长相对较少。各区域的土地供应来源来看，西部地区城市土地供应来源结构新增用地占比高，新增建设用地（来自存量库）和现有建设用地的比重都较低；东部城市新增用地占比较低，新增建设用地（来自存量库）和现有建设用地的比重较高；中部城市土地供应以新增建设用地和新增建设用地（来自存量库）为主。
1.3 规模越大的中心城市用地集约度越高
“十三五”期间，我国设区市市辖区的建设用地年均增速较全国低0.7个百分点，人口增速较全国高1.1个百分点；建设用地占全国比重下降0.2个百分点，人口占全国比重增加0.3个百分点。特别是人口规模在1000万以上的超大城市在“十三五”期间建设用地占全国比重下降了0.7%，但是人口比重上升了2.4%，人均城镇建设用地由2015年的99平方米下降至2018年的81平方米。
对比分析我国超特大城市[3]从2012年到2019年的各类城镇建设用地的比重变化，商业服务业设施用地、道路交通设施用地、绿地与广场用地比重提升明显，工业用地比重有一定上升。
表3 2012、2019年我国20座超特大城市的各类城市建设用地结构对比分析
图2 2019年超特大城市的城市建设用地结构
二、
我国存量建设用地挖潜分析
2.1 存量建设用地占到全部城镇建设用地的1/5左右
2018年我国城镇人均建设用地为131平方米，若按照人均105-110平方米的国家标准要求测算，约有16-20%的挖潜空间[4]。此外，根据自然资源部有关统计，2019年底统计的我国2017年以前批而未供的土地约有1450万亩，相当于近三年的新增建设用地计划的总量。按照《全国国土规划纲要（2016-2030）》全国国土开发强度2020年4.24%的约束指标折算，批而未供用地总量约占全国建设用地总指标的2.4%。综合来看，存量建设用地占到现有城镇建设用地的1/5左右。但考虑到不同等级规模城镇、区域之间的差异，实际可挖潜的存量建设用地还需要详细核算。
2.2 超特大城市依然有较大潜力提升空间
“十三五”以来，以超特大城市和沿海地区城市为主的存量建设用地利用得到有效推进。从城市空间结构分析来看超特大城市内部的集约利用水平也差异较大，主城区往往人口密度偏高，但郊区人口密度、土地集约利用度均偏低。根据全国直辖市、省会城市和副省级城市的卫星遥感数据测算，2010年以来的新开发建设地区面积约1.25万平方公里，结合LBS大数据的人口统计，这些新开发建设地区的人口密度绝大部分不足0.6万人/平方公里。
这些地区若加大配套设施建设，逐步调整产业结构，提高城镇人口吸纳能力，未来预估可达到0.8-1.0万人/平方公里的人口密度水平，这些城市还可以新容纳0.31-0.57亿人，约占其城市建成区范围内现状人口总量（3.3亿）的9.5%-17.3%。这些新开发建设地区除了承接主城区一定规模的疏解人口外，若这些城市按照每年吸引外来人口1.3-1.5%增速来看[5]，完全可以承担6-12年的城市新增人口。
2.3 大城市与中小城市的低效用地挖潜潜力巨大
从2015-2018年人口规模在100-500万人口规模的大城市来看，人均城镇建设用地均偏高。其中300-500万的II型大城市人均城镇建设用地为129平方米/人，100-300万的II型大城市甚至达到150平方米/人。
表4 2015-2018 各规模人口、用地变化情况
注：根据城市统计年鉴2015、2018整理。
县城的用地粗放情况十分明显。“十三五”期间，考虑行政区划调整因素，县城的城镇人口增速十分缓慢，但用地增速仍保持在1个百分点，人均城镇建设用地从2010年的130平方米提高到2018年的136平方米。
图3 2008-2018城市人口及建设用地增长
（数据来源：根据城乡建设统计年鉴2018整理）
图4 2008-2018 县城人口及建设用地增长
（数据来源：根据城乡建设统计年鉴2018整理）
表5 2008-2018城市和县城人口和用地增长情况
（数据来源：根据城乡建设统计年鉴2018整理）
2.4 新城新区是重点的潜力地区
当前我国大量新城新区的用地集约利用效率普遍偏低，部分新城新区的建成区人均建设用地高达200平方米/人，说明人口、产业与设施功能聚集仍不足。据自然资源部对于2018年国家级开发区土地集约利用评估来看，综合容积率达到1.0的开发区仅有3成，建筑密度达到30%的开发区不足6成。如2018年上海市国家级园区工业用地地均产出水平约417亿元/平方公里，接近全国国家级园区平均水平的3倍；但市级园区地均产出水平约为109亿元/平方公里，仅为国家级园区的1/4[6]。
2.5 小结
综上所述，我国存量建设用地再利用应提上国家层面的议事日程。首先，我国目前已经是以第三产业主导的产业结构，改革开放40年来工业化导向形成的城乡用地结构在未来需要加快调整，以适应产业经济的升级。而盘活既有建成区的空间资源，服务好产业升级、功能置换及绿色化更新改造是合理选择。其次，我国长期以来采取了高密度、高强度开发，导致城市占据大量自然要素，城市抵御自然灾害、卫生安全事件的安全韧性短板暴露出来。因此，在既有建成区内“留白增绿”，恢复更多自然空间；同时在城市外围地区充分利用山体、湖泊等自然要素作为抵御各类灾害的韧性空间也十分迫切，这就需要进一步从区域层面上优化中心城市的用地结构。第三，当前城市各项功能发展供给与广大老百姓需求之间还存在一定差距，提高城市综合承载能力的重要途径是提高土地的综合利用效率和混合利用度，在存量建设用地和现有用地的更新等方面都有可做文章的余地。
若将存量建设用地全部改造，可以保障城镇新增人口和各项社会经济活动6-8年的需求；若平摊到2035年来核算，平均每年的存量建设用地再利用应占到全部城镇建设用地供给的40-50%为宜。因此，要系统全面摸清当前存量建设用地的底盘底数，梳理更新利用方式中存在的主要问题，厘清相关法律法规及制度政策的瓶颈所在，为科学合理利用存量建设用地提供保障。
三、
当前存量建设用地再利用存在的主要问题
3.1 国家层面的顶层制度设计欠缺
目前城市与土地规划管理法律法规在存量空间改造利用、存量建设用地挖潜等方面存在空白。1990版《城市规划法》和2008版《城乡规划法》均未对存量空间利用提出相关法律要求，2020年新施行的《土地管理法》也没有涉及存量用地利用内容。现行的控制性详细规划制度只注重土地开发经济技术指标，忽视社会、人文、历史等价值目标对应的指标，靠“图则”管理方式也很难适应存量空间更新改造的多样化需求。当前，在长三角、珠三角、成渝地区的超特大城市已经在积极探索，但在国家层面仍缺乏全局性、整体性制度设计。
正由于缺少全国层面的顶层制度设计，目前全国设区市层面开展了城市更新或存量用地再开发专项规划的城市还不多，规划已批准且在实施中的城市更是屈指可数。当前城市更新工作与城市规划体系的衔接方面仍然面临诸多问题。如城市更新常常涉及控制性详细规划调整的问题，按现行规划管理机制会明显拉长再开发的运作周期，影响城市更新和存量用地项目的实施。以上海为例，上海在更新评估报告的基础上，编制城市更新实施计划；如果更新评估报告未涉及控规调整，实施计划阶段提出控规调整需求的，必要时需要重新开展更新评估。
3.2 缺乏灵活的用地兼容性管理制度
过去40多年里，我国的城市开发建设以新城新区的用地拓展为主，为有效配合城市用地有偿使用制度，便于土地价值评估，城市建设用地往往采用单一用途的用地管控。但当前我国多数城市建成区范围内已形成各类功能设施、用地高度混合局面。尤其是城市老城区，功能密度、开发强度都相对较高。因此原来立足较为单纯功能分区和单一用途分类要求的管理模式已经明显不适应当前城市更新工作的需求。与此同时，随着我国产业结构升级，园区的土地用途功能调整也迫在眉睫。但目前工业用地上转型发展科技研发功能，公共服务设施和2.5产业等都面临着规划管理、用途管理制度的瓶颈。
3.3 城市各类用地再利用的配套政策不完善
从土地供应的结构来看，目前物流仓储用地、工业用地的存量建设用地利用滞后，远没有老旧居住区（含老旧小区、棚户区等）、传统商业服务设施用地及公共管理与公共服务设施用地等更新改造的比重高。分析原因如下：一方面，是因为老旧小区、棚户区改造是有国家政策和相关资金支持，传统商业服务设施用地改造具有较好市场估值前景；另一方面对于工业、仓储用地改造缺乏明确有效的激励机制，缺乏相关政策配套。从城市更新角度来看，由于更新改造对象复杂、改造任务多元化，亟需从国家、省、市等层面上明确相关政策要求。如对于拆除重建类更新地区，对于政府收储改造、土地使用权人改造、村集体经济组织改造等对于地价政策、土地征储、实施主体与原产权单位利益分配、村集体经营性建设用地入市（城中村）等方面的制度与政策有欠缺。又如对于历史文化街区、历史建筑更新政策，如何与老旧小区改造政策相衔接，又避免“破坏式更新”等方面也缺乏指导意见。
图5 2019年各类用地供应来源结构
（数据来源：中国土地市场网公告数据）
3.4 国有土地使用权管理模式难以适应新发展需求
当前的国有土地使用权管理模式难以适应多样化的土地与房屋的功能置换与调整需求。我国从20世纪90年代初期建立起来的国有土地使用权出让和转让制度，将确定用途的土地地块一次性出让获取土地出让金，在相当长时间内再不会调整用地性质。但城市产业经济发展和功能体系完善使得利用存量用地时，普遍面临“退二进三”、功能混合利用等改变土地用途的要求。既有的土地政策往往造成相关土地资源无法有效地匹配社会经济的发展，特别是对于目前量大面广的各类园区、老城区等，需要更为精细化、弹性化的土地租赁制度来保障。
四、
存量建设用地再利用若干建议
4.1 以城市更新工作为统筹存量用地再利用
考虑到我国城市的产业经济转型升级步伐加快，人民群众的需求更为多样性，以城市更新行动来有序引导存量建设用地再利用，同时积极做好老旧城区的更新改造工作。实施城市更新行动应以项目计划为牵引，统筹整合包括土地用途管理（规划审批）、民生保障、社区治理、基础设施配套、城市综合执法等工作。按照“总体层面目标一致，中观层面行动衔接，微观层面任务具体”的要求，在城市总体层面、片区层面和更新单元层面上建立更新评估与各层级法定规划的联动编审机制，并建立一套存量建设用地的台账管理制度，用以保障分期有序推进更新改造工作。具体来讲有以下几方面的模式探索创新：
一是立足城市更新行动建立城市功能混合专项规划。将城市用地混合与培育新经济发展、积极财政政策、人居环境品质提升、重大民生工程建设等维度来制定相关激励政策。要在保障城市适宜规模密度和城市开敞空间布局基础上，做好“宜混则混、宜聚则聚”的用地弹性利用制度设计。这方面，可借鉴纽约、巴黎、伦敦、东京、新加坡、香港等城市的经验，既考虑了功能混合弹性管理的需要，也规定了负面管控举措。
二是对于存量工业、仓储物流用地的更新改造，而应按照市场规律，制定灵活的再开发政策体系。可探索在城市更新规划和土地价值评估下，由原土地使用权主体自主开发或租赁模式转变功能，或通过市场引进投资主体与原土地使用权主体合作开发，也可在充分保护原土地使用权主体产权利益基础上，政府有偿收回土地后，通过招拍挂方式出让开发。
三是对于具有历史文化遗产价值城市存量用地，要充分结合《文物保护法》和相关规定，本着提升城市文化价值角度出发，制定较为灵活的土地功能使用政策，加强使用者在促进文化保护方面的限定性和激励性条款约定。
4.2 建立区域层面调控工业、仓储物流用地布局的转移机制
考虑到目前我国主要中心城市工业、仓储物流用地比重偏高，但居住、道路交通、绿地等用地比例总体偏低的问题，可依托中心城市所在的都市圈，通过财税补贴、飞地园区、创新激产业升级等政策，逐步引导中心城市的工业及仓储物流业向区域疏解；严格控制中心城市的工业园区用地扩张，引导高附加值产业发展；鼓励周边中小城市提高园区的土地集约利用效益，承接中心城市的产业转移。在一定区域范围内统筹大型仓储物流园区布局，在中心城市近郊布局服务于都市消费为主的商贸物流园区，在外围中小城市布局服务于区域产业基地的生产性物流园区、综合保税物流园区等。
国家层面可依托都市圈协调发展规划，出台区域一体化的工业仓储用地管控与区域配置政策，推动区域的产业整体升级与创新发展。如在中心城区所确定的城市更新地区，可借鉴新加坡的产业用地差别化租用制度，对鼓励类产业项目，实行较低租金；对限制类产业项目，收取较高的租金、到期不再续租，逐步推动用地调整。
4.3 深化城镇开发边界的空间政策管控细则
考虑到日本的人地关系与中国的国情相似，可借鉴日本的城镇化分区管理制度，通过划定不同的城镇化管理分区来引导城镇空间的有机更新或增强扩张。根据我国的实际建设用地绩效情况，可以划分为城市功能疏解地区、城市化引导区和城市化控制区域。其中城市功能疏解地区是实施城市更新的重点地区，实施产业与功能负面清单管理；城市化引导区内积极盘活存量建设用地，根据规划确定重点开发建设地区；城市化控制区域的边界既城镇开发边界，实施基础设施建设项目、特殊类型项目的正面清单管理。城镇开发边界原则上5年评估及调整一次。
4.4 发挥好政府的平台作用完善配套制度与鼓励政策创新
一是鼓励有条件的城市在存量用地更新利用上进行立法试点和政策试水。深入研究《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》中对城镇存量建设用地的管理要求，逐步建立与城市人居环境品质提升和城市新旧动能转化为双导向的存量建设用地再利用制度。重点健全存量建设土地产权、调整机制、利益平衡机制、公众参与机制等，并理顺存量建设土地再开发流程、储备管理和实施保障等各项政策要求。积极探索开发权转移、容积率奖励、土地过程管理、存量补地价方式开发等方面的制度创新。这里，政府要积极搭建平台并发挥好统筹作用，一是可鼓励部分返还土地出让金，或者设立存量用地专项基金，用于被改造地区或者更新统筹片区的基础设施建设、产业升级及民生工程配套；二是对收回、收购存量建设用地用于再开发的，通过健全土地增值收益在政府与权益人之间的分配机制，给予原土地权利人依法补偿之外的适度奖励；三是可建立土地使用权与经营权“两权”分离及利益共享的交易平台，通过市场手段从原土地使用权人手中租赁厂房并进行改造后再出租。
二是试点存量建设用地再入市的年租金制度。随着我国目前产业结构优化升级步伐加快，城市功能的空间腾挪转换也加快，原有土地使用权过长使用期对于产业与城市功能调整出现了不适应性，而调整的紧迫性越发突出。特别是对于近期土地使用权即将到期的工业、仓储物流等用地，在使用期限届满后，如何灵活应对产业结构升级已是迫在眉睫。可考虑借鉴香港的土地批租（grant of land）制度，其含义是特区政府通过有偿或无偿地在一定期限内把土地使用权转让或者受让给土地使用者。土地使用者获得的全力虽然也称为业主权或业权。土地使用者需要支付一定的“地价”，政府要与承租人签订土地契约，并规定土地的用途、租用年限和每年应缴纳的地租。年租金的定价需要根据城市产业经济发展和功能调整需要定期评估。此种方式好处是促使政府能够相对灵活制定园区或工业厂房的配套政策，也利于滚动收取市政公益设施建设资金，避免僵尸企业存在；同时也有利于降低企业投资成本，并使原有企业或者租赁用地、厂房的企业能够将资金用于产能扩张或者产业升级。此外在存量建设用地上实施年租金制度也适用于政府租赁保障住房政策。
三是推广新型产业用地（M0）政策。新型产业用地指主要用于融合研发、设计、检测、中试、新经济等创新性业态及相关配套服务的工业用地。其概念首先出自深圳，2014年深圳发布实施《深圳市城市规划与标准与准则》（2013版），首次在传统土地类别中新增了“新型产业用地（M0）”门类。成都市在《关于加强新型产业用地（M0）管理的指导意见》中指出新型产业用地（M0）项目用房包括产业用房和配套用房。这类新型产业用地（M0）管理制度是应对在既有工业园区功能过于单一，管理手段不适应研发创新等产业经济活动需求下的一种土地用途管制创新模式，也是倒逼各类园区加快转型升级，提高土地综合利用效率的重要途径。各城市可根据自身产业转型升级的总体要求，合理确定新型产业用地规模占所在区（市）县工业用地总规模的上限值，并确定年度计划供给量占所在区（市）县工业用地年度供应总量的上限值。
4.5 将存量建设用地指标管理纳入政府绩效考核
加强存量建设用地的指标管理，按照“五年一评估，一年一计划”要求与政府的社会经济发展规划及近期供地计划相衔接。政府在制定城市更新年度计划中，应将增存挂钩相结合，同时将存量建设用地的投放与重要更新功能区域相挂钩，制定相配套的土地保障举措。如上海市推行的全生命周期土地管理，是在多部门协同管理的基础上探索“增存挂钩”机制，并将城市更新建设计划、运营管理、物业持有、节能环保等要求纳入土地出让合同进行管理[7]。又如杭州、宁波是根据上一年度盘活存量建设用地规模，按照存量与增量3:1比例核定新增建设用地计划指标额度。此外，各地还应结合各自需要建立存量建设用地台账管理信息系统，按照“市-区、县”两级完善信息登记与管理制度，充分与城市更新行动及项目计划工作相衔接。
注释：
[1] 原国土资源部于2016年颁发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（国土资发[2016]147号）指出低效用地为经第二次国土调查确定为布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇建设用地。其特征为：布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低，同时产权清晰、不存在争议。该文也指出规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地纳入低效用地改造范围。
[2]中国土地市场网公布的供地结果公示将土地供应来源为新增建设用地、新增建设用地（来自库存量）、现有建设用地三类。
[3] 到2020年，我国的超特大城市包括北京、上海、广州、深圳、重庆、成都、天津、西安、杭州、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、佛山等。
[4] 据原国土资源部统计，2017年全国的城镇建设用地面积达到9.43万平方公里，而其中低效建设用地比重约占当年城镇建设用地面积的13-14%左右。本文的城镇存量建设用地范畴比低效建设用地更广。
[5] 目前来看大城市，尤其是超特大城市依然是人口增长的主要载体。相比“十二五”期末，“十三五”期末超大城市、特大城市的常住人口占全国的比重分别增加了0.3和0.1个百分点。我国超特大城市2000-2020年的常住人口平均每年增速为2%，扣除自身人口新增情况，外来人口增速为1.5-1.6%左右。
[6] 上海市数据来源于：“中央强调低效用地再开发，这个城市八成建设用地来自‘减量化’”。
[7] 参考《上海市城市更新实施办法》。
参考文献：
[1] 林坚、叶子君、杨红，存量规划时代城镇低效用地再开发的思考（J），中国土地科学，2019年09期
[2] 袁奇峰、钱天乐、杨廉，多重利益博弈下的”三旧”改造存量规划——以珠江三角洲集体建设用地改造为例（J），城市与区域规划研究，2015年，第7(3)期
[3] 王磊、陈昌勇、谭宇文，存量型规划的建设用地再开发综合评定与空间管制-以《佛山市城市总体规划（2011-2020）》为例（J），规划师，2015年8期
[4] 郭旭、严雅琦、田莉，产权重构、土地租金与珠三角存量建设用地再开发——一个理论分析框架与实证（J）城市规划，2020年6期
原文始发于微信公众号（规划中国）：对城市存量建设用地再利用的若干建议
规划问道
