【好文推荐】国土空间治理视角下城市有机更新——以成都市“中优”区域城市有机更新总体规划为例

改革开放以来，我国城市空间经历了急剧的扩张，并带来了巨大的物质财富，但在此过程中往往忽视了城市品质，导致城市发展的弊病越来越凸显。近三十年急剧扩张的城市发展与建设形成了相对固化的城市建成环境、城市空间结构和城市运行机制，适应既有发展模式、目标要求的系统存量无法适应新时期社会经济发展对城市规划的要求。

随着城市发展逻辑从量变转向质变，城市高质量发展日益成为城市治理体系与治理能力现代化建设的核心目标，新时期的城市更新日渐强调治理思维¹，只有将国土空间治理治理思想贯穿城市更新涉及的复杂的社会经济与空间活动中，才能系统性解决当前存量空间的改造和提升面临的矛盾和痛点。

国土空间治理是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用，以及各地区间相对均衡的发展^2、3。新时代国土空间治理以人民为中心，坚持生态优先，高质量发展、高品质生活、高效能治理的发展观与治理观，遵循空间治理的规律与价值导向，践行“底线约束、内涵发展、弹性适应”的发展模式；运用空间发展驱动力，在自然资源底线约束下开展城市布局和功能建设，注重挖掘和培育空间要素附加的生态、经济和社会人文价值，优化生态空间格局和提升国土使用效率；是综合空间、经济、生态一体化、统筹战略性、综合性与可实施性的国土空间治理 ^2、4、5。

城市是由自然生态系统、基础设施系统、社会经济系统耦合而成的高度复杂的有机体，城市更新需要面对历史叠加形成的建成环境，以及相关的权利归属、社会关系、文化内涵等更错综复杂的综合现状，是物质空间环境改造、权益重构、社会治理和文化续扬等系列问题集合^4、6。

关于现代城市更新的讨论最早源于上世纪 50 年代第二次世界大战后以大拆大建为特征的城市改造⁷。该时期的大规模拆旧建新导致的城市品质、经济、社会问题，此后相继出现了城市新生、城市复兴、城市振兴⁸等概念与实践。我国吴良镛先生早在 1990 年代提出城市通过循序渐进、小规模整治的更新方式走“有机更新”的路径⁹，由于当时我国城市整体处于快速城镇化的阶段，注重经济增长，城市更新具体实施路径往往是以征收拆迁获得土地再开发权，同时大幅提高建设强度实现¹⁰。近年来，随着各级对历史文化保护工作的日益重视，以及人民群众对于高品质人居环境的需求，“小规模、渐进式”的有机更新理念逐步回归。

国土空间治理背景下城市更新是对城市有机生命体进行治理的过程¹¹，通过全面提升城市发展质量，以不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，是一项渐进式发展与持久性行动，关注国土空间载体下资源要素重新配置、功能格局重构、历史文化传承、民生感受提升等一系列复杂行为的城市空间治理活动，是兼容空间与非空间、确定与不确定、发展与保障、建设目标与过程管理全生命发展周期等多个问题的综合应对。

自 1949 年发展至今，我国城市更新经历了改善城市基本生活条件为重点的城市更新、解决住房紧张和偿还基础设施欠债为重点的城市更新以及市场机制推动下的城市更新后，已经步入基于以人为本和高质量发展城市更新阶段 1。不同的更新阶段表征的是不同时期社会需求与主要矛盾的不同，城市更新理念与方式方法也随之不断调适与演进，但从各地的实践来看仍存在以下普遍问题：一是过度以问题为导向，急于解决眼前矛盾，使得城市更新的战略性前瞻性不足；二是过度以事物为中心，急于修补衰败的物质空间，擅长对照标准补短板，忽视当地人的真实感受和需求；三是过度以项目为抓手，急于达成单个项目的经济平衡，缺乏对片区乃至城市整体效益的考量，可能造成不可估量的外部负效应；四是过度以近期示范为着力点，对城市更新的长期性认识不足，使得示范项目集中了过多的资源而不具有示范推广效应，缺乏对长期有序推进城市更新工作的系统设计和制度安排。

城市更新是针对存量地区的国土空间治理，基于上述城市更新存在的普遍问题，需要以治理的思维持续反思和不断修正，重点要体现发展治理、人本治理、精准治理和持续治理。

3.2.1 以发展治理优化城市结构

由于物质空间的日渐衰败，或是城市新区的建设引发城市重心偏移，老城区普遍出现对人口、产业等要素的吸引力下降，发展动力不足甚至产业空心化、经济衰退等问题。应对这种局面，城市更新的当务之急不是紧盯着眼前的矛盾，见招拆招，而应着眼长远，用发展治理的思路挖掘老城区的比较优势，寻找新的发展动力源，如科技、文化、交通、生态等可以赋能转化的核心资源，通过创新与更新联动12，重构老城区的空间格局，由点及面推动整体更新，使其焕发新生。在发展中为各相关权利人带来不同程度的帕累托改进，一些看似突出的眼前矛盾也将因此在无形中得以化解。

3.2.2 以精准治理实现对症下药

在传统治理中，“大水漫灌”式治理往往忽视了“地方性”“个性化”和“多样性”特征，导致城市真正的需求无法及时有效显现、传递和捕捉。城市建成环境的发展本身具有延续性和继承性，地方性文化积淀和社会使用过程是塑造城市特质的重要因素，精准治理应该基于渐进连续的城市生长过程，认知城市发展阶段与基本规律13，多渠道、全方位地甄别公民需求的热点和难点问题，利用大数据智能化分析公民需求层次和类型，通过有效的政策传递和资源流动及时地满足需求14。在城市更新复杂的矛盾环境中，很难存在能够解决所有问题的答案，因此需要识别主要矛盾，考虑价值排序、利益预期等关键性因素，提出基于城市整体价值最大化的最优解。

3.2.3 以人本治理响应群众需求

城市作为一个复杂的巨系统，每一个个体、群体和载体都有巨大差异，从人的角度出发，其需求可以概括为日常生活的需求，自我发展、分享发展成果的需求，以及作为主人翁参与城市治理的需求。现有老城区中人居空间品质不佳、文脉缺失、城市生态与安全风险、邻里意识单薄等问题逐步凸显，城市更新应坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，从人的尺度出发对人居空间、公共服务以及交通环境进行进行改造，同时强化社区治理，通过过程式协商形成各方都能接受的方案，促进社会团体与市民自我管理、规划建设好家园，赋予城市系统自组织发展的能力，创造关怀人和陶冶人的最优的城市经济、社会与空间形态。

3.2.4 以持续治理保障落地实施

城市更新永远没有完成时，城市永远面临着保留与淘汰，新生与衰亡的挑战。对于已经更新的区域，依托可感知、自适应、能学习、善治理的城市管理平台进行智慧治理，将规划、建设、管理、运营的全过程信息纳入平台信息检测运营，进行检测-诊断-综合施策，为城市看病甚至“治未病”，构建涵盖全生命周期的日程化、精细化的维护制度15，强化对建成环境的品质持续维护，巩固更新成果。同时针对由于更新流程不清、体制不健全等问题导致的各方参与度不高，推进困难的问题，需要构建面向实施的制度体系保障可持续更新活动。而城市的可持续更新的深层内核要求公共利益前置于土地再开发的经济效益，注重在场多元主体的公平性，因此城市更新的制度设计应注重再开发机会和权益分配的社会公平性，从整体统筹的角度来维护城市公共利益。

成都“中优”区域是以成都五环为界，以原五城区和周边行政区的老城区为主体的区域，总面积 1264 平方公里，常住人口约 900 万人。该区域城市建设用地面积约 722 平方公里，国土开发强度达到80%，是成都存量最为集中的区域，存在的主要问题有：

图1 “中优”区域区位图

图2 “中优”区域用地现状图

面临空心化风险。成都“中优”区域是典型的“单中心”结构特征，系统性与整体性不强。根据近 10年的统计年鉴，以存量为主体的五城区近10 年GDP 总量、社会消费品零售总额、规上企业工业营业收入增速均不及全市水平，“中优”区域的要素集聚效应减弱，面临空心化风险。

图3 城市发展沿革分析

人口负荷大，人居水平待提升。现阶段成都“中优”区域人口密度为 1.6 万人/平方公里，二环内局部区域人口密度达4万人/平方公里，人口密度高。通过近十年人口分析，五城区的人口增长速度基本维持高于全市平均水平1 个百分点，人口快速的集聚超过了城市的承载能力。此外本身存在着用地结构的失衡、历史文化保护的不力、公服水平、公共环境水平、交通出行等城市品质低的问题，同时巨大的人口基数和不充分的就业机会，进一步加剧通勤距离过长，产生交通拥堵、以及公服不足等问题。

图 4 “中优”区域近十年人口增长分析

城市更新缺乏系统性谋划与可持续机制。一方面聚焦于单个问题特定地区进行重点突破，缺乏系统性与全局性谋划，需要跳出一局一域，站在“中优”区域发展的角度进行整体谋划。另一方面是措施的精准度不够，应对多样的更新诉求如城市发展诉求，老旧住区的自治要求，企业自身发展的诉求等响应不够，没有建立可持续运转的更新机制，缺乏完善的更新规划体系，支撑政策系统性不够，法律法规不够健全，缺乏针对性的激励政策与保障机制，更新效率与动力不高。

5.1.1 ETCI 驱动，构建网络化多中心结构

规划结合城市整体发展战略，优先推动ETCI驱动的四类重点地区更新形成多重驱动，使之成为整体更新的核心带动力量，围绕轨道网、绿网蓝网、文化遗产网等引领的枢纽战略地区，滨水地区，构成城市功能战略骨架，形成城市更新片区，打造产业战略平台、城市服务平台、宜居家园，并通过内部优化进一步丰富完善次级公共网络，以此为契机重塑“中优”区域空间格局，推动空间结构由单核心均质化的空间结构向更加紧凑、强韧性、强调结构效率的“一心两轴、一带一环、多中心”的网络化空间结构转变。

图 5“中优”区域空间结构规划图

5.1.2 更新业态功能，提升城市能级

围绕现有产业的关联业态进行迭代，完善产业链，构建产业生态圈，提高主导产业集中度，形成高质量发展的增长极和动力源。一方面强调创新重回主城区，结合工业用地腾退转型推进工业制造向都市工业转型，依托科研机构、高等院校建设环高校知识经济圈，推动产业向知识密集型转变；另一方面结合新时期人们新的消费升级，充分利用“中优”区域的比较优势，积极推动文化、绿色等融合发展，同时积极寻求差异化发展，重点振兴老城金融服务区以及建设环西南财大财经智谷，推动传统金融与新兴金融发展，促进金融科技和金融生态圈建设。

图 6 “中优”区域产业功能区分布

5.1.3 结合非核心功能疏解，优化功能配置与用地布局

规划疏解一般性制造业、商品交易市场、普通仓储物流、医院、职业教育等，为培植提升城市核心功能腾挪空间，疏解后鼓励将原用地用作符合城市功能提升导向的功能，配套缺失地区优先用于增补教育、医疗、文化、人才保障房等设施缺口或留白增绿，促进“中优” 区域发挥更好极核引领作用。积极推动轨道站点周边再开发区域、生态资源丰富地区边、文化资源丰富地区集聚核心资源，进行功能混合，配建更大范围所需的大容量公共服务设施；优先实现保障性住房的政策性供给。

5.2.1 基于生长逻辑，精细化数据识别更新对象

规划梳理城市 2300 多年发展脉络，基于点状发散—轴线拓展—内向填充—再轴向拓展—相对集中连片的生长逻辑与圈层城市空间的结构特征，总结城市圈层分布特征，得出老旧居住区、低效商业区、低效工业仓储区以及历史文化地区等其他更新区四类典型更新对象。通过广泛地融合应用传统数据以及开源大数据，挖掘物质空间与真实的社会经济活动之间的互动关系，对土地利用、现状建设、设施配置、公共安全等进行综合性评估，进行更新对象与痛点识别。

图7 “中优”区域圈层分布特征

图8 “中优”区域更新对象标准与分布

5.2.2 对症分类施策，引导不同对象城市更新

尊重城市发展规律与市场规律，识别城市中各种更新诉求，以四类更新对象为基础，整体遵循多改少拆、多元参与的原则，以保护传承、优化改造、拆旧建新三类更新模式指导分类对象改造。对于公益性、民生性城市更新如老旧小区更新主要由政府主导、市场参与，对于开发性城市更新如工业区、商业区更新主要是政府宏观调控和市场主导实施的方式；对于复合性城市更新如历史文化片区公园、绿道、公共设施等，主要采用国有资本和民间资本合作。

图9 分类更新模式内容图

5.2.3 划定更新单元，统筹推进片区综合更新

规划从城市发展角度出发，构建起“重点更新单元+一般更新单元”的更新单元体系。其中重点更新单元是对城市发展有结构性影响的成片区域，如重要的中心区、产业功能核心区、城市重点形象片区、TOD 重点开发区、历史文化资源富集区域、结构性开敞空间等，基于区域统筹划定城市更新单元。更新单元按照政府主导、市场主体、商业化逻辑、投融资规建管一体化的模式，实现三方面突破，一是通过容积率奖励与总开发量可控，激活市场主体，构建多方协调平台；二是通过设计引领、场景营造实现空间价值的增值；三是通过规建管一体化管理实现公服的落地。

图10 “中优”区域更新单元图

5.3.1 强化用地管控，控制人口规模

整体严控城市建设规模和开发强度，整体降低容积率指标，并由原来的基准容积率高线控制调整为平均容积率和最高容积率双向控制。将二环以外的历史片区、滨水区、依山区、城市风道区等从原有建设分区调整为特别地区。同时加强城市形态精准规划，精细化管控，通过重点地区城市设计及详细城市设计，编制城市设计导则，加强城市建筑尺度管控。

5.3.2 修补人居环境，延续文脉，提高城市品质

一是以 15分钟基本公共服务圈为标准，补齐公服与市政基础设施短板，增强城市防洪排涝能力与抗灾应急能力，结合人群特征提供高质量生活服务设施；二是提供舒适的生活与休闲公共空间，修补水生态系统，活化滨水空间，推动老旧公园特色化、精细化、艺术化改造，通过丰富立体绿化等措施增加绿化场景的日常感知，提倡公共交通减少通勤，引领绿色健康的生活方式；三是传承城市历史文脉，弘扬城市人文特质，严格保护各类历史文化资源，活化利用展示天府文化，内外为片、街巷支撑、串珠成势，“点、线、面”结合，保留成都非常令人羡慕的市井气、烟火气，打造富有地域文化特色、符合人的空间尺度感的人性化的城市环境，建设有温度的人文城市。

图11 公共空间更新引导图、基础设施更新引导图、街道更新引导图

5.3.3 完善城市治理，强化共建共享

通过做强街道、做优社区、做实小区，积极推进现代化的社区治理，强化过程参与，通过上下结合的社区治理实现“共谋、共担、共建、共治、共享”， 让人的角色随着社区一起成长，提升群众的获得感与归属感，让资源注入成为社区治理、居民参与与社会联动的支点。

为了确保城市更新的有效实施，规划构建“四个一”城市更新体系，即一套政策法规体系，一套规划编制体系，一个高效的行政管理体系，以及一套可行的实施体系。其中在政策法规体系方面，以《成都市城市有机更新实施办法》为核心，构建“法规—管理—操作指引—技术标准”四层次、“1+N”的城市更新政策法规体系，特别是对关乎各方利益的容积率控制与转移、公共利益保障等内容做了明确规定，为城市更新有质量和有秩序的发展提供制度保障。在规划编制体系方面，构建“城市更新总体规划—城市更新行动计划—更新单元实施规划”三级更新规划体系，并同步推行年度计划制度，保障更新项目与行为有序进展与法定化。在行政管理方面，建立市、区两级城市更新工作领导机构，市级城市更新工作领导小组，作为全市城市更新工作的总揽，各区成立明确城市更新工作的主抓部门，作为辖区内城市更新工作的责任主体。在实施体系方面，搭建城市更新运作实施平台，与城市体检挂钩，定期检测与反馈城市运行状况，为动态调整更新计划提供依据；从运营维护主体、运营维护资金和运营维护周期三个方面，探索建立基于产权关系的更新成果维护机制，确保更新项目持续发挥价值。

图12 “四个一”城市更新制度体系

本文探索了在国土空间治理视角下城市有机更新要点，对于同类特大城市具备一定的理论意义。

（1）新时代国土空间治理语境下的城市更新的理解，是对城市有机生命体进行治理的过程，关注国土空间载体下资源要素重新配置、功能格局重构、历史文化传承、民生感受提升等一系列复杂行为的城市空间治理活动，是兼容空间与非空间、确定与不确定、发展与保障、建设目标与过程管理全生命发展周期等多个问题的综合应对。

（2）文章总结了国土空间治理视角下城市有机更新四要点：1、以发展治理优化城市结构，注重内生性的结构效率转变，聚焦于城市内生动力与结构的调整，培育城市新兴增长极与动力源，通过城市结构的调整与产业结构升级实现全面振兴。2、以精准治理实现对症下药，认知城市发展阶段与基本规律，以精准化数据支撑，进行精准的对象认知，在此基础上进行精准的分类施策。3、以人本治理响应群众需求，关注使用者需求，聚焦老百姓的获得感，提供优质安全的公共服务设施，引导健康的生活方式，建设有归属感有主人意识的人文城市。4、以持续治理保障落地实施是指对空间环境活力的维护的持续投入和基于公共利益优先的多元主体平衡导向下的更新活动的机制和流程保障。

城市更新是一项涉及面极广的工作，总体层面的城市更新规划更是因为各个城市的实际情况会差别巨大，本文仅就现已有模式以及成都具体实践进行思考，以期同行积极探索，呈现更多值得推广的成果。  

1 阳建强,陈月，1949-2019 年中国城市更新的发展与回顾[J]. 城市规划, 2020(1):

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2许景权，基于空间规划体系构建对我国空间治理变革的认识与思考，城乡规划，

2018，10，14-20

3吴燕. 新时代国土空间规划与治理的思考[J]. 城乡规划,2019(1):11-20.

4吴燕、邵一希、张群，迈向城市品质时代——新时代国土空间治理语境下的上海城市

有机更新，城乡规划，73–81

5 陈珊珊，国土空间规划语境下的城市更新规划之“变”[J]. 规划师, 2020,

36(14): 84-88.

6科斯 R，阿尔钦 A，诺斯 D，等. 财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译

文集[M]. 刘守英，译. 上海：上海三联书店，1991

7 COUCH C. Urban Renewal[M]. London:Palgrave，1990.

8 PORTER L，SHAW K. Whose Urban Renaissance?:An International Comparison of

Urban Regeneration Strategies[M]. London: Taylor and Francis Group，2009.

9吴良镛. 北京旧城居住区的整治途径——城市细胞的有机更新与“新四合院”的探索

[J]. 建筑学报，1989(7):11-18.

10王世福， 沈爽婷. 从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考

[J]. 城市规划学刊，2015(3):22-27.

11庄少勤, 赵星烁, 李晨源. 国土空间规划的维度和温度[J]. 城市规划,2020,

44(1): 9-13, 23.

12 邱衍庆，黄鼎曦，刘斌全，创新导向的建成环境更新：从新趋势到新范式[J]. 规

划师, 2019, 35(20): 53-59.

13《城市规划学刊》编辑部，城市精细化治理与高质量发展[J]，城市规划学刊,

2020, 256(2)：1–11

14 刘海龙，何修良，精准治理：内涵界定、基本特征与运行模式，《中共福建省委党

校（福建行政学院）学报》2021 年第 1 期，109-116

15王世福，易智康．以制度创新引领城市更新[J]. 城市规划,2021, 45(4): 41-47, 

原文刊载于《规划师》2021年第11期，转载请注明出处

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