以品质提升为导向的空间规划应对思考

摘 要

我国进入中国特色社会主义新时代，其主要特征就是经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在高速增长阶段，经济发展以空间扩张和土地财政为重要支撑；在高质量发展阶段，则需要以为人民提供美好生活的空间品质提升为核心目标。自然资源部设立所推动的空间规划体系改革，将系统地解决“多规不合一”的问题，但要全面提升空间品质，仍需完善相应规划。本文主要从国家层面规划、历史文化保护与利用、乡村规划、规划管理创新等方面提出思考和应对。

关 键 词

空间品质、乡村振兴、文化保护、规划管理

  

引言

“十九大”明确提出“中国特色社会主义进入了新时代”，其基本特征就是从高速增长阶段转向高质量发展阶段，其主要矛盾就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。

为构建与高质量发展阶段相对应的空间治理与规划体系，2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。”

相对于空间规划而言，高质量发展的表征就是空间品质的提升，其提升的目标和标准就是能够切实贯彻落实以人民为中心的理念，满足人民日益增长的美好生活需要，解决不平衡不充分发展之间的矛盾。对美好生活的追求是人类社会的目标和内在的发展动力¹。经过改革开放后四十年来的发展，人民的基本生存需要得到了满足，简单的物质需要已经不再是人们的追求，而是更高层次的安全、认知、审美等精神需要，成为人民美好生活的必然构成部分¹。

过去的城乡规划更多地关注城市，关注建设用地，新一轮国土空间规划将从全域的角度考虑空间治理与结构优化，空间品质的提升也应打破城乡、建设用地与非建设用地的分割，统筹考虑来满足人民对安全、认知、审美等方面的精神需要，并以此解决不平衡、不充分发展的矛盾。

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空间品质提升的核心任务

实现强国发展目标

“十九大”报告提出到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。要建设社会主义现代化强国，需要进一步融入世界格局，尤其是需要发挥战略性地区的作用，如重要的城镇群地区等，通过推动科技创新发展，提升全球竞争力，率先实现现代化，成为全球竞争与高质量发展的双引领地区。

推动生态文明建设

生态安全与景观品质是高质量发展的基础保障，不仅要构建完整的山水林田湖草生态安全系统，还需要通过生态恢复、景观美化，让这些生态地区融入我们的生活，让城乡重新回归人与自然的和谐。

促进中华文化复兴

任何历史文化物质载体都不是孤立存在的，在历史上它们是其所在空间地域发展的直接参与者，在未来，它们依然是历史的见证者和讲述者，其中所展现的中华文化精髓，更是未来发展不可或缺的创新源泉，以及一个民族彰显自信和魅力、提升凝聚力和竞争力的重要元素。

实现乡村振兴发展

乡村地区不仅人口众多，而且地域广阔，和生态与文化保护、农业发展与景观美化等直接相关，因此，乡村的振兴发展极为重要。乡村振兴不是简单的乡村建设，关键是改变乡村地区发展弱势、被动的局面，通过产业发展等方式培育和激活其内生发展动力，让乡村留得住人，并为其提供有“乡愁”的美好生活。

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空间品质提升面临的主要问题

通过本轮机构改革与国土空间规划，解决了多年来多部门的规划不协调问题，将在二维空间上基本统一各类用地边界与事权，并以主导功能片区的方式对用地属性进行基本协调，从而为空间的品质提升提供了机构保障与规划前提。但国土空间规划要落地实施，实现最终空间品质的提升，主要还面临以下问题。

资源统筹缺乏顶层设计

在全国层面，虽然也开展了各类综合型、专项型规划以及重点地区的战略性规划，但对影响未来空间品质的本底资源缺乏统筹，尚未构建覆盖全国的生态、文化、安全网络，导致环境污染严重，景观品质不高；文化资源缺乏系统保护，历史价值得不到充分发挥；安全保障事前防御机制与措施不完善。对影响全球竞争力提升的重要战略性区域，缺乏功能定位的协调，以及鼓励创新的差异化的制度政策保障等有效的顶层设计。

历史文化价值挖掘不足

不仅全国尚未建立完善的历史文化保护体系，从单个城市等地域来说，也缺乏整体系统的考虑，仍以历史文化名城、名镇、名村、历史建筑等单体与单个类别的保护为主，缺少对整个地域历史文化脉络的分析，将历史文化资源真正融入未来的空间格局与场所建设，发挥文化核心价值与历史传承的作用。

乡村规划体系存在缺陷

乡村发展过于注重物质建设与村庄局部的景观改善，缺乏对产业发展和整体景观风貌的引导，导致乡村地区发展活力不足，生态景观品质不高，对于“留得住人”没有吸引力。同时，乡村地区的规划体系也存在问题，虽然2015年住建部出台《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，要求以县（市）域为单元开展乡村建设规划，完善了原有的规划体系，形成了乡村建设规划（战略层面）+村庄布点规划（镇域或乡域）+村庄规划为核心的规划体系，但在内容上仍以村庄为主，对于城乡关系以及村庄与周边区域的生态、资源条件认识不足，在实际规划和实施过程中又回到了单个村庄，影响了乡村地区的发展与规划的落地实施。

规划设计无法有效传导

大部分地区主要以控制性详细规划作为城市建设中项目审批的依据，甚至有些地区将城市总体规划作为依据，以便快速地服务于城市建设用地的空间扩张，满足人们生活、生产的基本需求。但城市却缺乏地域特色，审美层次不高，精致的空间消费场所不足。城市设计是提升空间品质的重要手段，虽然很多地区也逐步重视城市设计工作，但很多城市设计与控规的结合不够紧密，无法转化为指导建设的管理文件。

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以品质提升为导向的空间规划应对

强化区域统筹与协调，发挥国家层面规划引领作用

首先，可以在现有国土空间规划探索的基础上，对全国的生态、文化、安全等进行综合考虑、统筹安排，将其纳入必须开展的专项规划中，明确不同的区域类型，提出差异化的应对策略与政策建议。生态方面，“十九大”报告提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”未来需要统筹山水林田湖草等生态资源，借鉴美国国家公园³、德国风景规划⁴、荷兰国家生态网络⁵、日本景观法⁶等经验，构建全国的生态景观系统，通过生态修复确保生态安全，通过景观美化确保生态品质。文化方面，梳理整体文化脉络，划定不同历史文化区域，做好区域内各类历史文化资源的统筹性保护与利用，并形成相应指引。安全方面，需要对全国各类安全隐患进行摸查，划分重点防御区域，提出实施策略与行动，有计划地搬迁、安置安全隐患区的人口。

其次，需要根据不同区域的综合禀赋条件，明确空间分区与不同分区的发展目标和路径，构建与空间分区相匹配的差异化配套政策。对于引领未来全球竞争与高质量发展的战略性区域，需要给予顶层设计的支持，做好区域内部城市的分工与重大基础设施的协调。对于发展相对滞后、资源条件较差的贫困地区，需要完善人口疏导政策，鼓励人口适度迁出，对于留下来的人，则通过生态补偿、产业发展引导、公共服务配套支持等多种手段培育其自我发展能力，摆脱对被动式“扶贫”的过度依赖。

以粤港澳大湾区为例，受一个国家、两种制度、三个关税区等特殊体制的影响，内部人口、资金、信息之间很难实现跨境的自由流通。同时，由于三地地域文化、社会福利水平、规划建设标准等方面的差异，合作主要是在跨境区域、自贸区等特殊区域展开。重大基础设施建设也面临重重阻力，比如，深中通道被搁置多年，预计2024年才能通车；由于东西湾区之间跨江通道过少，使虎门大桥几乎成为世界上最拥堵的大桥；从1983年最早提出伶仃洋大桥设想，到2018年11月正式通车，港珠澳大桥历时三十多年。2017年，粤港澳大湾区被写入政府工作报告，正式上升为国家战略，并被赋予建设世界一流湾区和世界级城镇群的国家使命。2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式颁布，但要真正落地，发挥统筹协调的作用，充分调动各城市的积极性，还需要大胆的体制创新和顶层设计全方位的跟踪协调。

重视发展战略研究，深化历史文化保护与利用规划

从1982年《中华人民共和国文物保护法》颁布以来，历史文化保护制度逐步完善，历史文化资源保护取得明显成效，但与文化复兴的要求仍存在较大差距。真正的文化复兴，是整个传统文化脉络、核心价值与精神内涵的复兴，不是简单的历史文化资源本身的保护、修复和再利用。

2018年10月24日，习近平总书记在视察广州市荔湾区西关历史文化街区永庆坊时，明确提出：“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采取微改造这种‘绣花’功夫，注重文化传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”高度重视不是纯粹的保护，而是要在保护的基础上充分利用起来；不急功近利，是要从长远发展的角度来看待历史文化的价值；让城市留下记忆，人们记住乡愁，是要通过历史文化的保护，让它依然在人们现在与未来的生活场所中展现出来，并发挥重要作用，成为我们重要的空间场所并带来精神的享受。

对于一个城市，历史文化资源之间、历史文化资源与周边空间资源之间是相互联系的，只有整体了解历史文化脉络、传统文化与其精神内涵，才能真正理解这份记忆与乡愁，将其自然融入到未来的空间场所和我们的生活。这就需要整合名城、名镇、传统村落、历史建筑等各类历史文化资源，从战略角度统筹考虑其价值和保护与利用方式。

广州一直高度重视历史文化的保护与利用，在国内最早制定文物和历史文化名城保护地方性法规，设立文物保护专项资金，开展了各类型的历史文化保护规划。在习近平总书记永庆坊视察后，广州随即启动了历史文化战略与实施行动的相关规划，梳理市域各类历史文化资源，明确历史文化脉络，寻找历史与未来的关系，并将历史文化融入整体空间，使重要历史文化价值区域与战略性空间相匹配，将历史文化脉络与空间发展轴带、公共活动场所相融合。同时，串联乡村地区传统村落等历史文化资源，使整个市域历史文化脉络清晰，空间结构、战略地区、公共中心等有历史文化价值的支撑，实现历史文化资源对空间品质的物质与精神的双提升。建议在历史文化战略基础上，围绕具有历史文化价值的战略性地区，可在国土空间规划的基础上，按照主导功能片区的方式，统筹内部历史文化地域与其他空间场所，下足“绣花”功夫，做好文化的保护与利用工作，改变过去按照历史文化资源分类、划定各类控制范围、以保护为主的方式，实现保护与利用的平衡，物质保护与文化传承的兼顾。

以功能片区为主导，优化乡村规划编制体系

2017年10月“十九大”报告提出乡村振兴战略后，乡村地区更是成为规划关注的重点与热点。但真正要支撑乡村振兴战略，提供美好生活的空间载体，以下方面需要重点突破。

首先，完善以功能片区为主导的规划编制体系。之所以称为乡村地区，主要是考虑到村庄本身的非独立性和非完整性。乡村的发展必须融入周边的城镇以及生态环境与资源条件，构建与城镇一体、与生态环境保护和资源价值相应的综合命运共同体。决定一个区域发展、构建一个区域联系的关键就是其生态本底和资源条件所形成的不同类型的功能片区，如生态型功能片区，需要其中的城镇和乡村协同保护生态环境；旅游与风景名胜区，需要协同保护生态环境，推动旅游发展。而这些，单靠一个村庄作为实施主体，其财政实力与建设管理能力都难以支撑。因此，乡村地区规划体系的完善应以功能片区为主导，构建不同类型功能片区内部的镇村协调关系或者多村统筹关系，改变单个村庄规划和实施的局面。

以衢州市区为例，衢州市2016年被纳入浙江省建设厅九个县（市）域乡村建设规划试点之一，以市区所在范围开展了《衢州市区乡村建设规划及实施行动计划》，项目结合衢州市中心城区相对较弱、乡镇数量多分布散、村庄规模较小等特点，提出以功能片区为主导对乡村规划体系优化的思路，通过借鉴城市地区的规划建设经验，认为城市地区的规划落地实施性比较强，其影响因素之一就是在城市总体规划中划定了不同的功能片区，结合功能片区开展详细规划，而且不同的功能分区或者项目往往直接由政府或者企业负责投资，实施主体明确且有实力保障。建议乡村地区借鉴这种思维方式，根据生态环境本底与资源价值条件构建城乡一体的不同类型功能分区，对于乡村地区所在的功能分区，也开展全覆盖的控制性详细规划，并引入具有实力的开发主体，统筹该片区内的镇村发展，改变单个村庄编制规划并难以落地实施的局面。

自然资源部成立后，新一轮国土空间规划正在探索非建设用地区域的规划管理问题。除了相对集中地被划入城市开发边界内的村庄外，大部分村庄零散地分布在非建设用地范围内。国土空间规划通过划定全域的主导功能片区，并对其提出相应的指引，其中非建设用地范围内也将同步开展控制性详细规划，乡村地区将被纳入系统化管理，给予合理的发展指引。这种思路正是以功能片区为主导，推进全域规划统筹的重要体现，与衢州市区的思路也基本一致。由此，将以国土空间规划为依托，构建全域城乡一体的规划编制体系。结合城乡特点，在具体的规划层次上可进行深入探索与对应，如对于乡村所在地区的控制性详细规划则与城市地区不同，需要更加突出生态环境与基本农田的保护等生态功能。

其次是关注产业发展、景观美化等内容。很多乡村地区因受生态环境严格保护的限制或者资源本底条件不足的局限，失去了自我发展的权利，依靠生态补偿、扶贫资金、外出打工等方式勉强维系或逐渐衰落。因此，在生态环境保护的基础上，探索与其综合的资源禀赋条件相适应的产业发展模式是乡村能够留住人、恢复生机的关键。与欧美的乡村相比，中国的乡村景观品质相对较差，未来需要在国家生态景观系统层面将乡村地区的景观融入，将乡村纳入国家公园等生态保护与景观格局中，并在功能片区内部的相关规划中进行更为细致的景观美化提升，通过景观设计和控制性详细规划等转化为可以落地实施的具体内容。

城市设计与控规联动，服务规划管理创新

规划管理是联系规划与建设，实现规划成果转化的核心环节。2015年12月召开的中央城市工作会议，更是提出要统筹规划、建设、管理三大环节，提城市工作的系统性。推进城市设计与控规的结合，并形成相应的管理文件，是实现空间品质提升，确保规划落地实施的重要基础。以市域为例，随着国土空间规划的展开，其主导功能片区将拓展到非建设用地，建议整个市域偏重于景观风貌专项规划，从景观美化和特色塑造的角度对市域进行空间品质提升的考虑，而不仅仅是总体城市设计。到了各个主导功能片区或者再向下细分的单元，在开展控制性详细规划的同时，应同步开展城市设计，形成相应的规划管理导则，并以此提炼相应的设计审批条件，只有这样，才能改变控制性详细规划的二维管理空间扩张为主的模式，形成“设计+控规”的三维管理、品质提升为主的模式。简单地说，就是强化和深化城市设计的表达，并将其通过各种方式转化为可以使用的法定管理文件。

这种做法在国外规划管理成熟的地区比较常见，如新加坡，其规划管理体系早已是很多地区和城市学习的典范。为发挥城市设计的作用，以分层级的形式纳入法定规划体系，即包括特殊和详细控制规划、开发控制手册与重点片区城市设计导则、地块设计导则三个层次⁷。在旧金山，是通过“设计审查”制度将城市设计控制要求纳入区划，即在规划设计中，除明确区划规定的通常指标以外，还包括完整的城市设计控制指标，特别是对建筑物的高度和体量控制，甚至还包括屋顶形式、墙面处理、植物配置和雨水径流等，形成规定性极强的控制方式⁸。

国内一些城市也进行了一些积极的探索，如上海，明确要求城市设计要融入控制性详细规划，即城市设计或专项研究附加的规划控制要求，应纳入控规编制成果，形成“附加图则”，并同样具有法律效力，是修建性详细规划和建设项目规划管理的重要依据8。广州则在重点城市功能区推行“城市设计+控规”，探索城市设计全过程管控，将城市设计强制性内容纳入控规，以控规作为城市设计实施的法定载体，以法定规划保证城市设计方案的实施，推动规划管理由“指标管理”向“效果管理”转变⁸。

乡村地区由于规划管理空间边界不清晰，难以界定，同时，村庄规划或者缺乏城市设计指引，或者与控规矛盾重重，乡村建设规划许可证的发放可操作性比较差。这一模式也适用于乡村地区，可以很好地解决乡村地区规划管理的问题，在全域主导功能片区的统筹下，随着控制性详细规划的全覆盖，在乡村地区所在的功能片区单元，也应同步开展“城市设计+控规”，为避免歧义，且乡村地区的“城市设计”以景观美化为主，也可称为“景观设计+控规”，由此改变城乡二元对立，实现规划管理的全域覆盖。

04

结 语

空间的品质提升是空间治理与结构优化的目标，更是衡量高质量发展阶段的重要指征。但空间的品质提升并不是均质的，而是充分考虑到区域的差异，形成不同的空间功能，提供相应的政策保障，从而形成相对充分与平衡的发展机会和条件。其关键，首先在于让不同区域均享有高品质的生态环境与景观风貌、具有地域特色和魅力的文化价值与历史传承、安全的生活与生产条件，包括改变乡村弱势的被动局面，主动提升品质，实现乡村振兴。其次，对于引领全球竞争的战略性区域，应通过顶层设计的关注，给予重大设施协调与制度创新方面的支持，让其大胆尝试，不断探索，发挥排头兵、试验田的作用。要真正实现空间品质的提升，离不开“城市设计+控规”将良好的规划思路转化为高品质的空间场所以及将其从规划文件转化为管理文件的过程。因此，未来如果能够依托国土空间规划的改革创新，将国家层面有关生态、文化、安全方面内容落实到专项规划中，将文化战略、乡村振兴等落实到市域、县域、镇域等各类主导功能区中，并通过各类主导功能片区的“城市（景观）设计+控规”转化为三维的空间场所和具体的管理文件，高品质的规划与管理、高品质的空间则指日可待。

参考文献

1 张良丛.“美好生活”的美学维度阐释.民族艺术,2018(6).

2 住建部.关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见.2015.

3 宋增明,李欣海,葛兴芳,万旭生.国家公园体系规划的国际经验及对中国的启示.中国园林,2017(8).

4 沙洲,金云峰.基于土地利用的德国风景规划及体系研究.园林规划与设计,2017(3).

5 葛晓云,周伟,范黎.荷兰生态网络建设经验.海外观察.

6 刘杰.日本《景观法》对城市景观的推动及借鉴.城市管理与科技,2018(2).

7 陈晓东.耦合城市开发程序的新加坡规划编制体系.规划师,2013(2).

8 广州市国土资源和规划委员会.广州城乡规划管理审批制度改革探索.北京：中国建筑工业出版社,2018.10.

文章作者：石爱华、赵迎雪

作者单位：中国城市规划设计研究院深圳分院

文章来源：《北京规划建设》“空间规划专栏”，王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系