规划问道导读
2021年9月28-29日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由中国城市规划学会城市更新学术委员会承办的专题会议十四“和谐与持续的城市更新”在线上召开。9月29日下午，广州市规划和自然资源局副局长邓堪强作了题为《以城市更新推动城市高质量发展——广州城市更新之路》的精彩主题报告。
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邓堪强
广州市规划和自然资源局副局长
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广州城市更新的历程与特征
首先，邓堪强博士回顾了广州城市更新的历程与特征。
我国经历了经济快速的增长和人口快速城镇化的阶段，现已迈入高质量发展的新时期，新一轮“十四五”规划中，城市更新已经上升为国家战略。
从2009年开始，国家赋予广东省存量土地政策创新试点地区的角色，拉开了广州有组织的三旧改造城市更新的序幕。经过十余年的探索和实践，广州迈入高质量城市更新的新阶段，并形成了四大特征。
特征一：广州逐渐形成了“政府统筹+市场运作+社会治理”的有机更新模式。在城市更新治理制度方面，形成了专家论证制度、公共咨询委员机制和村民理事会等制度。
特征二：推进“微改造+有机更新”的城市更新方式。微改造主要包括建筑保留修缮、功能的置换等。有机更新主要是以系统性的方式推进城市更新，以推进城市的功能完善为手段，推动城市各方面的发展。
特征三：“公共利益” 优先，兼顾“经济可行”。特别是近两年来，广州通过城市更新，已经累计新增4万多个公共服务设施及配套，新增绿地面积700多万平方米。
特征四：注重“空间品质提升” 与“产城融合发展”。2015年以来，通过城市更新，推动了广州设计之都、华新科创岛等一批项目致力城市产业的提升。
广州在城市更新工作推进过程中，主要面临部分项目偏地产导向，改造碎片化，公服设施亟需提量增质的问题与挑战。
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有机更新高质量发展新思路
然后，邓堪强博士从总体思路、顶层制度设计、高质量有机更新实施策略等方面提出了城市更新高质量发展思路。
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总体思路
在总体思路层面，一方面要落实美丽宜居花城、全球活力城市的国家使命和广东省会城市、国家历史文化名城、国家中心城市和综合性门户城市等多重使命；另一方面要回应广州本身的高质量发展要求，建设可持续、永续发展的城市。关于此，邓博士介绍了广州城市更新的新总体思路：
把城市当作一个有机的生命体来对待，应具备大局观，以更新制度为主要调控手段，坚持国土空间规划引领、系统思维和分类施策的原则，推动城市高质量、可持续发展。
在新的总体思路下，要实现三大转变：一是从单个旧改项目向系统观念、差异化原则转变；二要从开发思维向经营城市思维转变。三是从空间到时空的存量资源配置思维转变。
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顶层制度设计
在此基础上，广州首先完善顶层制度设计、制度建设。
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提出“1+1+N”政策体系，并推进城市更新立法
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提出五大总体要求：统领更新政策体系，防止城市更新变形走样
一是通过全市一盘棋来系统推进城市更新，塑造高质量发展新空间；二是优化城乡功能结构布局。抓重点、补短板、强弱项，系统解决发展不平衡不充分的问题。三是传承历史文脉。高度重视历史文化保护，始终把保护放在第一位，突出地方特色和岭南特色。四是营造国际一流的人际环境。特别注重传统与现代融合发展。五是促进社会协同治理。直面城乡的二元一个结构的矛盾，处理好城市更新和社会治理的关系。
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坚持两方面的底线坚守
一方面，广州城市更新工作中始终把历史文化保护放在第一位。程序方面，形成“普查评估一一保护规划——实施简单管理闭环”；保护对象方面，要求空间全覆盖、要素全囊括；保护要求方面，严格落实保护优先、严格保护各类保护对象、严格落实规划审批程序，重点保护有价值的建筑、名木古树、大树老树等；在政策红利上多措施并举促进历史文化保护利用。另一方面是要夯实美丽国土空间发展中的底线、极限，充分落实落实国土空间规划中的“三区三线”的管控要求。
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在制度创新层面
一是强调产城融合，构建”5040”职住平衡新生活。以城市更新为契机，分类分区管控产业的占比，打造5040职住平衡的新生活，并把广州划为三个产业圈层，每个产业圈层有不同的要求，确保城市发展的能级。
二是加快发展保障性租赁住房，完善住房保障体系。明确更新项目中保障性住房和中小户型的配建比例，配合广州市其它住房保障政策，广州以多维度、多路径来解决低收入人群的低成本生活需求，实现社会公平。
三是高标准配置公共服务，保障公共利益。结合各行业主管部门提交的教育、医院、养老、体育、文化等15个专项规划，编制各区《城中村改造公共服务设施综合布点规划》,并在更新项目中落实，针对居住区提高配建标准和要求，在产业片区提出配套设施建筑面积配建比例下限为6%。
四是探索土地整备路径，推动成片连片开发，高效集约利用。包括储改结合、增存联动；探索开发权转移机制、探索土地联动开发等高效集约利用路径。
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高质量有机更新实施策略
在城市更新的策略方面，广州市坚持系统研究、分类施策，以“国土空间规划”+“城市体检”为基本依据，通过系统梳理研究，明确广州以”调整重构为主、结构性拓展为辅的”空间发展模式下，推动广州城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，确定需要优先进行城市更新的地区，并结合空间规划管控要求，制定差异化的发展策略。
对历史保护区，要利用“绣花功夫”，传承文化，完善老城功能，实现地区的保护与永续发展。对城市修补区，要重视惠民利民，补齐民生短板，提升人居环境品质。对生态修复区，坚持生态优先，还绿于民、还景于城，重点保护名木古树、大树老树等。对重点功能片区/产业平台，倡导成片连片、集约开发，注重产业导入。对重大基础设施及周边地区，要促进储改结合，推进增存联动，保障重大基础设施落地和周边地区综合开发。
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更新实践探索与经验
接着，邓堪强博士通过三个经典案例分享跟大家交流了广州的实践探索和经验。
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结语与展望
在报告最后，邓堪强博士对广州城市更新工作做出了寄语和展望。
广州在未来城市更新过程中，将严格贯彻中央关于生态文明建设以及历史文化保护和各部委关于城市更新的要求，对照《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件精神，坚持系统思维、分类施策的原则，始终把历史文化保护放在城市更新第一位，保留有价值的建筑、名木古树、大树老树等；严格落实国土空间规划三区三线管控要求；在产城融合、保障性住房、公共服务设施以及土地政策等方面持续探索创新，打造更新规划高质量典范，规划建设有温度的城市。
（本文转载至“中国城市规划”微信公众号）
原文始发于微信公众号（广州市规划院）：2021规划年会｜邓堪强：以城市更新推动城市高质量发展——广州更新之路
