小编：随着我国社会治理进入新发展阶段，各地全面构建社区生活圈体系，社区综合体作为集成多种生活服务的社区中心，是推进社会治理和服务下沉的战略抓手，也是提升社区服务能力的重要路径。今天为大家推荐的是成都的实践探索：面向人本可持续的社区综合体功能布局创新探索——以《成都市社区综合体功能设置导则》为例。作者：李成楠、吴欣玥、姚南、朱直君。以下内容来自“城乡规划杂志社”。
文章从功能设置、空间布局、建议运营三个角度梳理国内社区综合体的发展现状，以成都市社区综合体功能布局创新探索为例，探讨围绕人本需求落实社区治理新理念的实践，以期为社区服务优化工作提供参考。
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面向人本可持续的社区综合体功能布局创新探索——以《成都市社区综合体功能设置导则》为例
作者：李成楠、吴欣玥、姚南、朱直君
近年来，我国积极推动社会治理和服务重心向基层下移，各地全面构建社区生活共同体，积极打造社区生活圈，打破原有封闭单元的概念，实现向生活圈模式下的开放、共享、活力社区的转变。解决社区居民基本生活需求问题，一直是社区治理的关键，也是完善社区生活圈的基本目标。社区综合体以公益为本，是社区生活圈中集成多种功能的社区服务设施，具有提供生活服务、促进社区交往、提升生活品质的作用。目前，诸多城市已将社区综合体作为构建社区生活圈的重要抓手，开启集中化社区公共服务设施供给的探索。
我国社区综合体的功能设置较大程度上受到新加坡“邻里中心”规划体系的影响。该理念的诞生可追溯至 20世纪初，在田园城市、卫星城市等众多理想模型中，邻里中心多为集中布局，是承载公共服务功能的载体。
20 世纪中叶，新加坡通过配置集约高效化的邻里中心，解决公共组屋保障房的生活服务问题，核心理念为“家的延伸”，如厨房可延伸到农贸市场、百货，客厅可延伸到影院、茶座，力求为居民提供如家般温馨的社区服务。90 年代，中国与新加坡合作规划的苏州工业园享誉全国，项目中采用的邻里中心模式也随之在全国各地生根发芽。
在此影响下，国内各城市社区综合体的功能设置多围绕社区日常生活中的衣、食、住、行等服务展开，以政府为主导整合资源，集中配置多类公共服务功能，强调功能协同一体化发展，保障居民生活的基本需求。
各地社区综合体（或邻里中心）规划和建设标准中所侧重增补的服务功能类型，因实际情况不同而有所差异。偏公益类社区综合体，以南京、合肥等地为代表。南京以党建引领社区服务，主要功能包括党群服务、社区事务服务、养老服务、社会组织服务、卫生健康服务、社群商业服务等；合肥则主要是开展公共服务和志愿服务，也提供市场化服务。
此外，北京、广州、厦门等地的社区综合体更倾向于商业化发展。北京注重提升日常消费、饮食及生活服务，主要功能包括菜市场、便利店、药店、早餐店、大众餐饮及综合修理、补衣缝纫等便民服务；广州、厦门等地社区综合体的功能配置更类似于普通商场，除提供社区生活服务外，还可设置零售、餐饮、娱乐、休闲等功能。
从整体上看，社区综合体的功能设置多是按照相关要求、规划进行通则式布局，虽然社区公共服务和社区商业服务功能均有设置，但公共服务功能设置仅局限于社区服务、文化活动、卫生服务等类型方面，对各类型中具体服务内容的研究较少。同时，对商业服务的业态、准入门槛也缺乏引导，导致规划标准与实际建设脱节，造成社区综合体功能混乱、部分公益性功能缺乏配置。
结合社区生活圈建设，全国各地积极推动社区服务设施的合理化布局，通过编制相关规划、建设方案、规范导则等文件，整合社区资源，统筹社区综合体布局（图 1），提出集约、混合配制要求和标准。主要采用新建配建、改造扩建、购置租赁、合作共建等方式进行社区综合体建设，其设施布局模式以多种功能设施叠建在单体建筑内部和集中布置为主导。部分地区由于空间资源限制，也存在由多个集成、多种功能设施的分散单体建筑共同构成社区综合体的情况。
如成都市成华区和美社区中心利用分散的五栋建筑共同承担社区服务功能，构建社区中心；上海闵行区莘庄镇由多个具有主导功能的邻里中心共同构成适应地域需求的社区综合体。
在土地资源紧缺、公服设施单独占地较为艰难的背景下，各地规划在明确点位布局的基础上，均提出多种公共服务设施采用功能混合的集中布局方式，有利于节约用地并提高服务效率。但事实上，规划并未对社区综合体内部各类设施布局提出具体指引，导致实际运营过程中各楼层功能混杂，功能之间相互影响，服务效率和服务品质大多未有保障。
3、建设运营分离化，缺失制度保障，无法实现可持续运营
社区综合体的前期开发建设和后期运营管理普遍是两个相对独立的阶段，建设主体与运营主体多不相同，建设和运营的脱节将在一定程度上局限功能设置和空间布局，导致实际的服务供给与需求不一致。
除由政府购买、租用现状物业外，社区综合体的建设多由开发商或平台公司完成。部分社区综合体用地与周边居住区“打包”出让，由开发商代理建成后移交政府部门使用，或者由各级政府平台公司出资建成后再作移交。
在现有体制下，各地社区综合体内部各功能设施的运营主体相对多元，包括街道（乡镇）、平台公司、行业主管部门、社会组织及企业等。社区综合体运营模式呈现出由多元化向单一化转变的趋势，多为政府建成后整体移交街道（乡镇），委托第三方机构（社会组织、企业）开展专业化运营。
近期，部分城市已经成功通过引入社会力量、建立服务清单等方式建立有效的管理运营机制，政府仅需购买由专业公益机构提供的各项社区服务即可完成运营。但这类模式由于缺乏完善的保障制度体系，容易导致部分社区综合体逐渐转向商业化综合体，一些低偿收费的商业化生活服务项目、创新创业业态难以入驻，公共服务能力也逐渐降低。此外，部分社区综合体由分散主体共同管理，如与政务服务相关的功能由街道负责，菜市场由商务部门管理等，各部门各自为政，缺乏统筹协调的管理运营机制。
现阶段，各地社区综合体的建设资金来源多为政府单一主体的投入，后续运营也需要政府资金定期扶持，自身尚未探索出可持续运营的路径。
当下，城市进入高质量发展阶段，社区综合体规划建设应以周边社区人群、产业人群及旅居人群为主要服务对象，以满足人群基本的生活服务为基础，将功能进一步细分至小类，如将社区服务中心的功能细化为社区政务服务大厅、居民议事厅及社区综合治理等。规划通过全面分析不同人群在不同时段的生活轨迹，精确聚焦到与之生活最密切的服务功能上，将其集中布局到社区综合体内，使社区综合体成为为社区居民提供日常生活服务的集中载体。
土地集约节约利用、服务功能集成混合，是存量开发背景下公共服务设施布局的发展趋势。以往社区综合体设施布局仅明确通过水平、垂直和混合布局模式，对各类设施进行集约集中建设，并未明确各项功能的具体布局指引，如楼层、面积。为满足不同人群的差异化需求，提高社区综合体的使用效率，结合不同功能对空间的需求，明确适宜建设楼层及功能建筑面积。同时，鼓励相似服务功能在不同时段共享同一空间，或互补服务功能在同一时空无边界融合。通过“线上预约 + 线下体验”、生活场景营造等形式，丰富社区居民的生活体验。
功能设置首先应保证其公益性，树立健康、正面的社会服务形象，并与周边商业综合体功能错位布置。其次，为保障社区综合体的良性运转，应运用商业化逻辑，适度引入经营性业态，并确定公益性业态与经营性业态的合理配比，以经营性业态反哺公益性业态，实现社区综合体的良性发展。同时，从实操层面看，社区综合体仅靠政府、街道或社会企业单一方运营并不可持续，需要多方共同参与、合作运营。政府在政策、机制上予以支持，社会企业发挥其运营管理的专业性，街道社区则负责协调、动员居民参与，不断凝聚共识，形成多方共赢的新局面。
成都市已于 2015 年和 2018 年先后发布了指导社区综合体开发建设的《成都市中心城区社区综合体规划》和《成都市社区综合体建设标准》，已明确点位分布、建筑密度、容积率、建筑高度等控制内容。在中心城区范围内，利用服务设施用地已建成社区综合体 58 处，并存在 61 处在建点位和 98 处拟建设点位。
同时，已投入运营的社区综合体，仍存在功能业态组织混乱、与居民需求不匹配、过度商业化和同质化竞争、缺少对自身公共服务精准化和精细化引导、管理体制机制不健全、社会力量参与积极性不足等问题。为了从提高设施数量转向提升服务质量、从提供标准化服务转向满足差异化需求、从供给基础服务功能转向营造生活化空间场景、从规划建设转向运营管理，整体强化社区综合体服务能力，成都市着力对社区综合体功能业态配置体系、空间布局及场景营造模式、全周期可持续运维机制进行深化研究。
1、功能业态指引：细分功能类型，构建公共服务功能体系
1.1 细分功能类型，构建“公益 + 商业”的功能体系
首先，明确“基本公共服务（公益）+ 其他生活服务（商业）”的功能业态服务体系，即建立公益与商业两大板块，满足社区居民的实际需求。
针对公益板块，重点对社区综合体的公共服务功能进行细化，借鉴各功能设施的详细建设标准并征求相关管理部门的意见，进一步将功能设置精细到小类，剥离出不同功能类型设施中的相似功能，如文化活动中心的图书阅览室和社区服务中心的文化活动室。根据社区服务亲民化的理念，分割服务功能与办公功能，推行办公空间最小化、服务空间最大化，营造开放、互动的服务场景，引导构建“一站式”中心，提升便民服务能力。
在功能细分的基础上，精准引入公办幼儿园附属办园点、儿童托管和市民数字化学习中心，弥补社区幼托缺失的短板，缓解公益教育和幼儿园学位缺口问题。顺应社区发展新趋势，新增邻里互助平台、社区志愿服务、公益互换等新功能，以鼓励邻里互助，支持社区自组织发展。最终形成八大类、十四中类、若干小类的基本公共服务功能体系，保证整体功能设置的合理性，提高公共功能复合集约化效率（图 2）。
针对商业板块，在功能类型划分的基础上，结合居民需求和公益性分析，以《生活性服务业统计分类（2019）》为依据，以与社区居民生活服务关系较紧密、居民需求度较高、周边同类业态配置较少为适宜进入原则，以过度商业娱乐化、对周边环境有较大影响或对居民生活有负面影响为不适宜进入原则，筛选出适宜进入社区综合体的生活服务功能类别，制定适宜进入和不适宜进入的其他生活服务业态建议清单，引导商业板块的业态配置（表 1）。
1.2 契合社区类型，服务社区人群，形成五大特色功能配置主题
旨在为社区提供精准服务，基于社区地域特征、城市区位、人口结构等要素，匹配产业社区、老旧社区、新兴社区等多种社区特征类型，定位社区人群、产业人群等服务对象，在保障社区政务服务大厅、农贸市场等部分必备基本服务业态高使用频率的前提下，以人群特征分析和服务需求调研为依据，倡导社区综合体主题化发展，在整体功能体系下，提炼出便民服务、教育、医疗养老、文化、体育五大主题的特色业态配置模式（图 3）。
由于不同年龄段人群的社区服务需求存在一定差异，如老年人更常使用医疗养老类功能，年轻人更需要体育运动类功能，标准化配置服务功能难以满足复杂的社区需求，而五类特色主题业态配置模式能够围绕社区重点人群针对性地强化部分服务功能，因地制宜地满足不同社区的差异化需求。根据社区人群情况选择相应的主体化配置模式，能够有效地提高社区综合体的服务准确性和综合使用效率。
以集约节约利用为核心，精细化匹配各类功能的空间需求，促进内部空间的合理使用，避免功能业态布局不合理造成空间浪费，依据各类功能的承租能力（仅针对经营性功能业态）、居民使用频率、场地需求（如通风、采光、噪声等）、疏散要求、功能间的相互影响等因素，对楼层布置进行指引。同时，各小类功能的具体面积都依据相关规范或案例分析进行适宜面积建议，并备注说明相关规范中有明确规定的特殊空间的需求。在满足其他条件的前提下，居民使用频率越高、承租能力越强的功能适宜布置的楼层越低。
如室内乒乓球场、羽毛球场、游泳馆等体育运动功能有特殊层高要求，且要求空间相对开敞，考虑到建筑结构和经济成本，相对适宜布置在高楼层。幼儿托管、日间照料等儿童和老年人的常用功能基于安全原因，存在疏散要求，仅允许布置在低楼层。
为营造生活服务场景，提高空间感受和利用效率，提倡空间复合和融合使用，鼓励相同空间分时使用、不同空间融合使用。社区综合体的空间共享主要是指相似功能在同一空间分时使用，空间融合主要是指具有互补性的功能在同一空间内同时使用（图 4）。
结合空间特征、服务群体、设施要求等要素，评估各功能业态空间的共享适宜度，形成共享空间指引。如篮球场与排球场等运动空间具有相似的层高和面积要求，活动设施相对简单，鼓励使用相同的空间灵活设置，提升空间综合利用效率。如美术书法教室、文化教室、市民公益课程培训教室等所需设施相似且特征相近的空间，提倡开展分时共享。
此外，以关联性较强、服务群体相似、消费场景相同为原则，评估各功能空间相互融合、共同营造的可能性，进行融合空间指引。如缝纫与洗衣、书店与咖啡馆、便利店与快递自提柜等相关业态，鼓励融合设置、打造生活服务场景。如线上药店、搬家服务、管道疏通、家电回收等业态，倡导以线上线下结合的方式，与相关生活服务业态融合开展服务，这样既节约实体空间，又能够提高便民生活服务的覆盖度。
依据五大特色业态配置模式，对以便民服务、教育、医疗养老、文化、体育为特色的社区综合体进行场景营造示例，展示五大特色社区综合体的建筑形式、空间布局、功能业态选择、楼层分布、场景营造等不同特征，全面反映社区综合体对功能配置、面积、楼层、空间融合、空间共享等方面的建设要求。另外，在各类场景示例中新增美学指引的内容，对综合体内特色空间的整体空间构架、色调、家具设施、软装小品等进行具体指导和建议。
以医疗养老特色综合体为例，在低楼层易使用区域优先布局卫生服务中心、社区养老服务等基本医养服务，设置幼儿托育、心理健康、体检中心、老年食堂等合理的延伸性、经营性服务，并配套图书阅览、乒乓球场等与使用人群紧密相关的功能业态。围绕人群使用习惯和特征，营造宜居适老的环境和活动空间，构建就近医养、服务到家的医疗养老场景。
重新梳理社区综合体各阶段管理的内容与流程，制定相关土地出让、一体化设计、规划及建设、业态招商、运营管理等全流程的标准化操作模式。
建设中，引入最终负责管理运营的街道或平台公司，充分结合居民问需调查，开展社区服务功能和一体化方案设计，解决建成后再移交运营方管理导致部分必备功能难以植入的弊端。一体化设计能够使服务功能与空间结合更加紧密，便于营造生活服务场景和提升便民服务能力。
运营后，破除部门交叉管辖壁垒，明确要求后期运营由原来的根据功能分散的管辖主体转向街道或平台公司统一管理，在管理机制与政策支持上谋求突破，强调多方参与、合作运营，鼓励以购买服务模式委托第三方团队统一进行专业化运营，鼓励社区居民成立志愿服务自组织，提升社区自治能力（图 5）。
3.2 利用经营性项目收益反哺公益性服务成本，明确合理商业比例
以内部偏商业性功能业态的租金收益覆盖社区综合体的整体运营成本，并要求经营性项目定期开展公益服务，由此保障社区综合体的公益性。由于商业类业态“造血”能力明显强于公益类业态，在公益优先的基础上，以商业业态反哺公益业态，实现可持续发展。
对于某社区综合体，参考该区域内商业综合体或既有社区综合体租金现状和运营成本，将其作为年租金和年运营成本的计算数值，按照年租金收入等于年运营成本原则，明确公益类和商业类功能业态的合理配比，避免过度商业化，促进社区综合体整体收支平衡，提升可持续运营能力。测算单个社区综合体内更偏商业性的其他生活服务业态占比的适宜范围，同时鼓励将一定区域内的多个社区综合体进行统筹考虑，保障整体经济平衡。
以成都市为例，按照实际情况，单位面积年运营成本（水、电、气、物管等的基本运营成本）范围为每平方米100~250 元，一层租金为每平方米每月80~130 元，二层及以上租金为每平方米每月 20~70 元，社区综合体总商业面积占比不超过一半，商业租金按市场平均 6~8 折为前提进行计算。要实现社区综合体的收支平衡就要保证年租金收入等于年运营成本，即 I = AC （表 2）。
对于给定的社区综合体，C、A、F、 R1、R2 已知，因此可以推算出 Pi；根据 Pi 计算总商业占比为
为保障内部功能可持续、协调发展，在调控业态配比的基础上，重点扶持部分盈利较少但居民需求较大的业态（如维修、缝纫等），在租金上给予一定优惠，并建立动态调整制度，依据实际运营情况，定期对业态和租金进行调改，按年对运营商进行公益性考核，确保社区综合体的良性运转。
探索社区综合体功能布局创新的根本目的是让社区服务更加周到和便捷，实现社区公共资源的集约高效利用。本文在总结我国社区综合体发展趋势和问题的基础上，以成都市社区综合体的功能设置为例，围绕社区发展理念和人本需求，从功能设置、设施布局、建设运营方面对社区综合体的功能设置进行探索，归纳社区综合体规划、建设及运营中内容与理念的发展和创新，以期为我国社区综合体建设和社区服务发展提供一定的参考和借鉴。
▌文章内容来自：城乡规划杂志社
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原文始发于微信公众号（国匠城）：成都经验：成都市社区综合体功能设置导则研究
规划问道
