规划解读 | 南京市城市更新规划探索与实践研究

南京市城市更新

规划探索与实践研究

习近平总书记多次强调：“城市规划建设工作不能急功近利、不搞大拆大建，要多采用微改造的‘绣花’功夫，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”

当前，南京所在的长三角地区，以及珠三角、京津冀等发达地区已进入增量开发与存量更新并重的新阶段。城市更新成为实现土地节约集约利用、城市发展转型、城市功能完善、城市品质提升和历史文化传承的必然选择，是今后规划和自然资源管理工作的重点任务。

为探寻城市更新更为综合的实施路径和更为系统的制度体系，提炼总结新时期国土空间规划改革背景下的南京城市更新工作经验，2020年初市规划资源局组织开展了“南京市城市更新规划探索与实践研究”课题研究。

技术路线

应对空间发展方式从增量扩展转向存量更新、创新赋能经济转型升级、生态文明建设加速、绿色低碳发展突破、共建共治共享新格局形成、国土空间规划改革深入等发展新背景，南京已呈现出存量空间供给方式渐担主角、低效用地再开发和居住类更新政策推陈出新、公众参与机制持续完善、存量规划机遇与挑战并存等新发展趋势。

该研究课题系统分析了国内外城市更新内涵和外延：从上世纪50年代“城市重建”到60年代“城市振兴”，从70年代“城市更新”到80年代“城市再开发”，再到上世纪90年代以后“城市再生”和“城市复兴”，城市更新不仅局限于物质空间环境的改善，还需要更好地兼顾历史保护、文化传承、社会治理、经济振兴等多元维度发展目标。

同时，在对“第八届中国规划实施学术研讨会”上参会代表演讲报告观点提炼总结和综述基础上，本次研究进一步凝练了城市更新的目标内涵：它不仅是物质形态的更新，更应是城市发展观念的更新、城市发展模式的更新，城市更新要统筹土地节约集约利用与增效、城市功能置换与提升、历史文化传承与活化利用、城市发展转型与创新驱动、城市品质提升与协同治理等综合目标。

城市更新目标示意图

本次研究课题回顾了我市2000年前外延式扩张、2000-2011年新区开发与旧区拆除重建、2012年至今有机更新和积极创新三个阶段的城市更新发展历程，并分阶段分析了工作方针、城市发展策略和更新工作重点、存在问题。

选取历史地段有机更新、城镇低效用地再开发、居住类地段城市更新、老旧小区增设电梯、环境综合整治等城市更新案例，研究课题从项目概况、更新模式、实施成效和经验启示等方面进行深入解读，并对相应的南京地方有关城市更新政策标准按照“谁来干？谁出钱？怎么干？”逻辑来进行梳理。

此外，研究课题从模式转变、规划引领、系统推进、多方参与、政策创新、机制保障等方面总结工作成效，并对比城市更新新理念和新目标，从国土空间规划实施角度提出面临的困惑，包括：现行产权制度不适应存量更新产权重构需求、现行标准规范不适应存量更新改造需求、现行规划管理制度不适应存量空间管控要求、现行商业模式不适应存量更新综合效益实现等。

存量更新规划实施面临的困惑

本次研究课题提出，强调“自上而下”和“自下而上”双向驱动，以更长远、更综合和更全局的发展目标为导向，以“放管服、创新赋能、社会赋权、市场运作”的新更新模式探索为突破口，适应存量用地、既有建筑更新改造的制度设计、运营管理比物质空间更为重要。为此，课题成果强调了规划设计与实施管理、开发运营、政策设计一体化关联分析的基本方法。

为摸清南京存量用地底图底数，充分认清存量用地更新需求，该研究课题基于多年城乡规划现状“一张图”基础数据平台，应用地形、三调、地籍、影像和链家大数据等多源数据，通过叠加和校核，运用ARCGIS数据分析方法，确定存量用地位置、边界、规模、性质、权属和建筑年代等信息。

存量用地数据整合分析示意图

在更新需求分析基础上，通过与市域国土空间规划（土地利用规划）、城镇开发边界、工业保护线等要素叠加分析、比较分析，该研究课题确定了南京存量用地供给规模。通过详细分析存量工业用地、存量居住用地等空间分布特征，结合国土空间规划实施时序要求，研究课题细分了更新类型并明确了更新改造方式：保留提升、效益提升类用地将采取“留改拆”城市有机更新方式，转型用地则以拆除重建为主。

基于城市更新中产权关系的变化和重整，遵循城市更新发展的客观规律，结合南京城市发展现实需要，本次研究课题明确提出了更新改造的四种类型，包括拆除重建、整治改造、有机更新和整合提升等。

城市更新中产权关系变化示意图

城市更新改造四种类型

课题还提出了南京城市更新规划的总体策略，包括：规划先行，重构城市更新专项规划体系；规范运行，健全城市更新技术标准体系；法制健全，完善城市更新法规政策体系；强化实施，创新多元化商业运作模式；组织保障，实现城市更新治理体系现代化。

南京城市更新专项规划体系

综合平衡南京城市更新需求和存量供给关系，该研究课题确定了城市更新重点区域及分区指引，采取差别化更新方式和规划引导，保障市级层面城市更新规划部署有序推进；重点明确了老城、下关滨江、河西、孝陵卫、东山杨家圩、桥北、江浦、大厂、金陵石化、燕子矶片区、铁北-红山片区和西善桥片区等片区的更新规划引导要求。

中心城区城市更新规划指引

《南京市城市更新规划探索与实践研究》已于2020年12月通过专家评审，整体成果已通过市规划资源局项目结题。专家审议认为，该研究成果中提出的城市更新目标导向、策略建议、支撑体系，具有全要素分析、全类型覆盖、全周期引导、全流程管理、全体系建构的特点，具有较强的创新性。

该研究成果中有关城市更新类型、策略和分区指引等核心内容，已纳入《南京市国土空间总体规划（2020-2035年）》城市更新规划篇章中，并有效指导了一批南京近期城市更新改造重点项目实施。

小西湖片区规划平面图

小西湖地区更新改造前后对比图

此外，《南京城市更新规划建设实践探索》一书，将作为中国城市规划学会规划实施学术委员会的案例专著，预计于2022年年初出版发行。