张尚武︱“三区三线”统筹划定与国土空间布局优化：难点与方法思考

导读

2021年10月30日第18届中国城市规划学科发展论坛上，同济大学建筑与城市规划学院副院长张尚武教授做了题为“‘三区三线’统筹划定与国土空间布局优化：难点与方法思考” 的主题演讲。报告从建立国土空间规划体系的特点和初衷着眼，分析了当前“三区三线”划定中的问题和难点，论述了这项工作的内在逻辑和内涵，并从认识转变、技术链接、实施体系三方面提出了对工作方法的思考。

主题演讲人：张尚武（同济大学建筑与城市规划学院副院长，教授）

（本文为现场演讲内容摘录，经演讲人审定。更多详细内容请关注《城市规划学刊》2021年第6期）

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工作难点

认识“三区三线”划定工作的意义，首先要理解国土空间规划改革的目的和要求。从改革的目的来看，是为了发挥国土空间规划的基础性作用，突出“多规合一”和“监督实施”，关键是十字形体系构建，纵向构建从国家到地方的规划编制体系，横向构建从规划到实施的规划运行体系。从改革要求来看，要树立国土空间“全域全要素”的概念，处理好保护与发展的关系，以统筹划定“三区三线”作为优化国土空间布局、实施国土空间用途管制的一项核心基础工作，构建从国家到地方国土空间开发保护的新格局的底板。

建立国土空间规划体系是我国空间规划运行制度的重新架构，“三区三线”划定是焦点，特别是当前国务院布置的试划工作突出对耕地严格保护要求，在地方实际工作中碰到了许多具体问题和难点，越是在这样的情况下，越是要理清改革的逻辑和方向。

当前“三区三线”试划工作中产生的一些具体问题和难点，可以分为三个层面：

第一个方面是认识层面，即基本的逻辑是什么？建立国土空间规划体系总体上强调自上而下推进编制工作，但实际情况是同步开展，如何理解自上而下与自下而上的关系？这次改革是不是只是强调底线控制，“三线”划定作为一项核心工作，与空间战略是什么关系？

第二个方面是技术层面，即如何划。当前在技术层面碰到许多具体问题，如双评价作为要开展规划编制的工作基础，到底起到什么样的作用？当前试划工作突出耕地保护，但保护好了耕地，是不是就等于优化了格局的？还有一些其他问题，如加强开发边界的刚性管控，如何应对城镇发展的不确定性？许多地方实际上都存在城乡建设用地倒挂现象，但规划都希望通过乡村减量增量流量，究竟怎么看待乡村未来发展的趋势？

第三个方面是行政层面，即如何管。总体上是要求规划编制要面向规划管理和实施，要求编制好用、管用、实用规划，必然要求将怎么划和怎么管对应起来，当前的工作重点在划，而针对如何管的规则尚未建立。

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内在逻辑

2.1 缘起：为什么划“三区三线”，什么是“三区三线”

首先应该从内在逻辑和基本概念上来理解和认识。实施主体功能区战略是生态文明时代国土空间开发保护思想的一次重大变革，通过建立自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系，重塑国土空间战略格局，这是国土空间规划体系改革的总体逻辑。

“三区”是构建国家开发保护格局的要求，对应空间功能分区，是多层次的。“三线”是落实国家战略的具体治理手段，要落实到土地用途分类管控。

地方层面划定三区三线，是为了贯彻国家战略到地方的落实。但目前在传导体系上有很多断点，如国家保护开发的意图向地方的传导，主体功能区是以行政单元为主的政策区，但如何与国土空间用途管制连接起来，简单讲，就是如何向规划分区传导，以及三区如何向三线传导等等。这其中，国家的纲要是总纲，并需要构建起自上而下的管控体系，及一套政策、技术、行政体系与之相适应。

2.2 “三区三线”统筹划定与国土空间布局的优化的关系

划定“三区三线”是为了强化底线控制，但不能与空间战略割裂开来，共同构成了空间布局优化的整体关系。不同空间层次有不同的侧重点。国家尺度上不仅要落实主体功能区战略，也要落实区域协调和国家重大战略，提出自上而下的传导要求；省级层面强调的是指导、协调、深化，并监督实施；到了市县层面是布局优化更为关键，要从长远发展角度建构建相对稳定的城市结构形态。

纵向体系和横向要素协调。纵向上，自上而下构建的主体功能区制度凸显了国土空间规划改革的重要意义，及国土空间规划作为政策性规划的内涵。横向上，全域全要素通过三类空间来统筹协调，德国经验值得借鉴，将景观规划作为各类要素协调和法规落实的核心政策工具。

2.3 统筹划定“三区三线”的综合性内涵

“三区三线”划定不是数字游戏，要落实战略意图、守住底线，进而优化国土空间布局，不能局限于技术性划线，要发挥统筹和管控作用，其背后则是产业发展、财政支出、设施供给、社会治理、生态管控等一系列配套政策机制，构成了更加复杂的对国家空间体系和治理能力的考验。

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方法思考

3.1 认识转变：建立国土空间规划的系统观

国土空间是多要素复合、立体化、动态使用的空间，要从多层次、多维度、全生命周期视角，树立国土空间布局优化的系统观。首先要实事求是，不能让保护耕地问题变成死结，寻求自上而下的保护要求和地方发展实际的平衡点，并且要加强以下几个方面的认识转变。

一是，系统思维，统筹效率、发展、公平、安全，不能够就事论事，变成单一选项；二是，共生思维，山水林田湖草是生命共同体，安全和资源保护利用是共生关系；三是，多元思维，平衡生态、社会、经济、安全多元价值目标，是空间规划改革的意义所在，也是规划赋能的价值所在；四是，动态思维，优化国土空间格局是动态过程，要处理好目标和过程的关系，绝不能让空间规划改革异化为“卡脖子”规划，近期重点解决好十四五期间的冲突问题。

3.2 加强关键技术链接

有三个关键技术链接在统筹划定“三区三线”中要予以充分重视。

一是，双评价和双评估的作用。不同层次的双评价作用不同，国家>省>市>县，并且要重视应重视区域和流域评价；评价方法要实用，突出解决问题导向，特别针对重大约束和安全风险问题的结论要明确；双评价和双评估要与空间战略研究结合起来，特别是多宜性问题要与方案研究结合起来，否则就失去了适宜性评价的意义。

二是，注重空间需求预测方法和提高策略研制的科学性。关注供给和需求之间的匹配性是决定规划科学性的基础。河南国土空间规划研究中，采用多情景“五定”来综合预测人口与城镇化路径，形成以三大次区域为基础的差异化空间策略引导体系，这种思路值得推广。

三是，建立传导规则与空间分区、用地分类标准是关键。分区分类标准要跟各层次的规划使用对应起来的；省级、市市级再到详规要建立分区向分类转化的规则；针对既定的三线“不重叠、不交叉”规则，这个问题要通过技术手段来解决；要通过开发控制分区，把功能性、政策性的分区转化成用途管制手段。

3.3 推动实施体系构建

一是，构建多规合一的规划运行机制。关注事权，强调实施导向，以好用、有用、实用作为评价规划成果内容体系的标准。

二是，突出动态监督和滚动实施。建立动态考核和动态实施模式，以过程思维推动规划的实施，以近期规划作为实施载体，推动国土空间规划向战略性的行动规划转变。

三是，完善法律法规和空间政策体系。建立国土空间规划体系，不仅是统一的规划编制体系，更为关键是离不开政策和法规体系的建设。

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总 结

针对当前“三区三线”试划工作的问题和难点，理清工作思路和方法是关键。

一是，建立国土空间规划体系是新时代国家空间治理能力建设的需要，统筹划定“三区三线”背后，是城市发展理念转变到规划编制体系、实施运行机制的系统性重构过程。

二是，统筹划定“三区三线”，要树立国土空间规划系统观，不能把发展和保护对立起来、发展和安全对立起来，更不能按照简单的行政思维异化为“算数落图”、“划线”工作。

三是，大道至简，行稳致远，相关的研究工作和创新实践亟待整体推进。

文章来源：城市规划学刊