以国土空间规划支撑统一大市场建设

深圳市日落景色资料图片

不久前，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要“打造统一的要素和资源市场”，将其作为全国统一大市场建设的重大任务之一。国土空间规划作为重要的公共政策，如何在全国统一大市场建设过程中充分发挥作用值得探讨。

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土地要素配置应立足空间的整体性

加快全国统一大市场建设，首先要科学研判当前经济社会发展所处的环境和面临的条件，认清形势、把握大势，找准时代坐标，让政府行为不缺位不越位，切实做到“更好发挥政府作用”。土地要素统一大市场建设，需要从不同视角来把握新形势、新要求。

推进包括土地在内的要素市场化配置，是近年来国家持续实施的重要决策部署。2020年公布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，在推进土地要素市场化配置方面，提出了“建立健全城乡统一的建设用地市场”“深化产业用地市场化配置改革”“鼓励盘活存量建设用地”“完善土地管理体制”等重大任务。2021年发布的《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》，从支持探索土地管理制度改革、鼓励优化产业用地供应方式、推动以市场化方式盘活存量用地、建立健全城乡统一的建设用地市场、推进合理有序用海等方面进一步提出要求。

我国土地要素市场化配置改革伴随改革开放历程不断深化。国有土地市场从无到有、从小到大，为工业化、城镇化的快速发展作出了积极的历史贡献。在国有土地市场配置机制逐渐成熟的同时，由于多种因素影响，占我国建设用地“半壁江山”的集体建设用地市场化配置进程却未能同步推进。在20多年理论探讨和数轮改革试点的基础上，2020年，新修改的《土地管理法》正式颁布实施，开启了集体经营性建设用地入市的新阶段。新《土地管理法》实施两年多以来，相关配套制度建设尚未完成。土地要素市场化配置正在经历由“城乡二元”向“城乡统一”的转换，打造统一的土地要素市场尚在路上。因此，与资本、劳动力等其他生产要素相比，土地要素市场化配置的进程相对滞后，在全国统一大市场建设中属于任务十分艰巨的内容。

在生态文明建设和自然资源统一管理的视角下，对土地利用的安排不仅要关注经济发展需求，更要关注由此产生的对其他国土空间构成要素的影响及相应的生态效应。对土地资源不合理的开发利用，势必引发国土空间功能受损和要素质量下降，甚至影响到区域生态安全状况，而这种影响是全局性的。因此，在生态文明建设的时代背景下，土地要素配置要立足国土空间的整体性、系统性，遵从基于自然地理格局的客观规律，以维护国土空间功能健康为前提，促进国土空间的生产、生活和生态多元价值的综合实现，而不仅仅是经济价值的最大化。

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为高质量发展提供空间支撑

世界正处于百年未有之大变局，我国发展面临的国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增加。党中央审时度势作出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的决策部署。在动荡复杂的世界体系中建立我国稳固的基本盘，就必须以内为主，构建安全、可控、富有弹性韧性的经济体系。

历史经验表明，大国经济在发展过程中，没有强大的内部经济循环体系，就难以形成不断提升的竞争力、驾驭全球资源配置的能力。针对新发展阶段的新要求，国家“十四五”规划纲要提出了“提升产业链供应链现代化水平”“推动制造业优化升级”等重大任务。在空间布局方面，提出要优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设。2021年工业和信息化部等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》提出，创新体制机制，完善政策体系，促进资源要素有序流动，引导产业合理有序转移，维护产业链供应链完整性，促进形成区域合理分工、联动发展的制造业发展格局等具体要求。因此，基于适应新发展格局的现实需求，加快调整优化区域经济布局，形成适应高质量发展要求的国土空间支撑体系，应为当务之急。

此外，在当今世界形势动荡加剧的外部条件下，国家粮食安全、资源安全之弦需要时刻绷紧。传统依靠资源等要素投入推动经济增长和规模扩张的粗放型发展方式已不可持续，节约资源是保护生态环境、保障粮食安全和资源安全的根本之策。规划的节约是最大的节约。在重塑国土空间开发保护格局的同时，要充分发挥国土空间规划在资源节约集约利用中的引领作用。

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强化规划的管控和引导作用

国土空间规划作为各级政府的重要公共政策工具，对各类市场主体的土地利用行为具有重要的管控与引导作用。用好这个政策工具，不仅有利于克服土地利用过程中个体利益与公共利益之间的矛盾，还有利于着眼全局优化土地利用整体结构，立足长远调控土地利用方式，确保资源安全。当前，全国各地各级国土空间规划正在编制当中，为促进和保障土地要素统一市场健康发展，笔者建议可从下面几方面着手强化国土空间规划的管控和引导作用，充分体现“更好发挥政府作用”。

我国农耕历史悠久，国土开发强度高，人口与经济在空间分布上疏密不均、发展不平衡。特别是作为粮食生产空间的优质耕地和城镇开发中区位优良的建设空间高度重叠，各类生产生活对生态空间挤占现象严重，空间矛盾和冲突较为突出。作为对中长期国土空间开发利用进行统筹安排的国土空间规划，首要任务是贯彻落实中央有关统筹发展和安全的要求，立足长远和全局，划定国土开发利用的资源环境底线。一是要在“双评价”基础上，针对国内外形势发展的新变化和新挑战，聚焦国土空间开发中存在的突出问题以及人民对未来美好生活的更高需求。坚决维护国家粮食安全、生态安全、资源安全，落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，在国土空间规划中统筹划定“三条控制线”，作为各类土地利用行为不可突破的界限。二是在国土空间规划重要控制线划定的基础上，按照主体功能区战略和政策要求，实行严格的国土空间用途管制和用地许可。三是各级政府在划定资源环境底线、实施用途管制过程中，要尊重市场规律，善于运用市场机制和价值规律，提高国土空间重要控制线管控的社会接受度和可行性。

同时，针对国内外形势的新变化、新特点，立足支撑“双循环”新发展格局，国土空间规划编制中应重视对各类开发建设活动的空间布局进行调整优化。一方面，结合“双评价”结果、城镇化发展阶段及人口迁移新特点，统筹安排农业、生态和城镇等各类空间布局；另一方面，顺应百年未有之大变局之下国际产业链供应链调整的大趋势，按照“提升产业链供应链现代化水平”“推动制造业优化升级”的要求，拓展中西部和东北地区制造业发展的新空间，实现“引导产业链关键环节留在国内”的目标，支持各地探索土地利用新模式，开拓经济发展新空间。

在自然资源紧约束与资源利用粗放浪费并存的背景下，贯彻落实新发展理念，促进资源利用的绿色转型，是当前十分紧迫的任务。具体落实到国土空间规划编制中，必须牢固树立“存量时代”的观念，在各类国土空间开发利用的空间安排上，应主要立足存量资源，充分挖潜，提高资源集约利用水平。一是通过指标控制与目标考核、空间管控与引导、差别化区域政策等途径，大力推进城乡建设用地集约利用。二是在城市内部积极推进城市更新，强化规划引领，突出城市功能提升和土地利用增效的目标导向。三是在长三角、珠三角等发达地区，结合制造业转型升级和产业链供应链完善，运用集体经营性建设用地入市、城乡融合发展和全域土地综合整治等政策工具，积极推动农村产业园区更新改造，打造城乡一体的土地要素市场和现代化产业体系。四是充分发挥市场机制在城乡土地要素配置中的决定性作用，积极盘活农村存量建设用地，为乡村振兴提供发展空间。

此外，作为公共管理者，政府应着力加强土地要素市场体系的建设。根据建设统一大市场的要求，强化土地要素市场基础制度规则的统一，大力推进土地要素市场设施高标准联通和监管的公平统一，加快制定完善集体经营性建设用地进入市场的相关配套制度和操作规范，审慎稳妥地健全城乡统一的建设用地市场。

文章作者：张晓玲，自然资源部国土空间规划研究中心。

文章来源：中国自然资源报