市级国土空间规划评估评价的实践检视与框架完善

引言

2018年4月，按照《国务院机构改革方案》部署要求，组建了自然资源部，其主要职责包括建立空间规划体系并监督实施等，这标志着我国国土空间规划体系改革全面启动。2019年5月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》¹确定建立“五级三类四体系”的任务，并强调国土空间规划的基础作用。近年来，规划评估评价引入国土空间规划体系，被规划主管部门赋予重任、寄予厚望，希望通过规划评估评价工作增强和保障国土空间的规划的科学性和合理性，成为指导规划编制的重要工具。目前的研究大多聚焦对评估评价技术手段本身^2-9以及单个城市实践案例的探讨^10-14，对评估评价在规划编制、建设实施与管理过程中的成效和问题思考较少，尤其缺乏从国土空间规划体系的视角审视评估评价。本文从评估评价工作的演变历程及再认识入手，探讨各项评价工作在市县级国土空间规划编制过程中的技术框架，以及现有市级国土空间规划评估评价的成效与不足，构建与市级国土空间规划匹配的评估评价框架。

01

规划评估评价历程回顾

规划的评估评价并不是新生事物，而是伴随空间规划发展的必然产物，是一种反馈和衡量机制。

评估指的是对现实情况或方案进行评估和论证，是对不同的现状情况或规划方案做出的反馈机制。本研究所提的评估主要包含规划实施评估、现状评估两种。评价则是衡量、评定其价值的过程，涉及量的评价或者范围的界定。本研究主要包含承载力评估和用地适宜性评估。

随着我国空间规划体系的演进变革，评估评价也几经调整。通过梳理国家发布的诸多政策文件，可将我国规划体系改革分为传统规划、改革探索和国土空间规划三个阶段。研究通过分析各阶段中规划评估评价的相关要求及特征，剖析其演进逻辑（图1）。

图1 “评估评价”演进历程示意

资料来源：参考相关政策及文献整理1,9,15-26

传统规划阶段（2000年前）：重编制轻管理，没有明确的评估评价

  

传统规划阶段，空间规划分散于多个编制部门，城乡规划、土地利用规划、经济发展规划、环境保护规划等多类空间规划并存。因为这一时期的特点是“重编制、轻管理”，较少关注规划前的基础评价及编制后的实施管控，所以没有进行任何规划编制前的现状资源评价。没有明确提出“规划评估”的概念。规划评估工作未能充分开展，评估内容也不会作为独立结果呈现。通常在总体规划编制说明书中以规划回顾或总结的方式对实施结果进行简要说明，在技术深度和工作程序上均有很大不足。

改革探索阶段（2000-2017年）：评估法定性明确，评价初步探索

该时期各类空间规划本身的编制体系逐渐完善，规划评估评价工作的重要作用凸显，各类规划开始将评估评价工作列入法定流程。特别是2000年以来，规划界和学术界对发达国家规划评估经验进行了引介，愈发意识到规划评估的重要性。一些规划基础好、技术实力强的大城市开始探索总规评估工作，深圳、广州、上海、南京等城市先后开展了城市总体规划实施评价工作。2008年1月1日实施的《城乡规划法》第四十六条明确提出：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”^[1]。2009年《中华人民共和国土地管理法》修订过程稿研究提出，“在规划期限内，由规划编制机关定期组织规划实施情况评估”^[2]。与此同时，《全国深化改革重大问题的决定》《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》《中央城市工作会议》《生态文明体制改革总体方案》都明确要求以全资源要素环境承载能力评价为基础，指导各项规划编制工作。

然而，各部门分别出台自身的规划评估评价的标准和指南，方法并不统一。例如2009年住建部印发《城市总体规划实施评估办法》¹⁵，成为总规实施评估的技术标准；2011年《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》中明确了土地利用总体规划评估试点工作的目的、原则、内容及程序要求等¹⁶。发改、住建、国土、环保在各自规划导则中均指定了不同的要素进行现状评价。

在“多规合一”试点阶段，制定规划评估评价的统一标准已经提上日程。《省级国土规划编制要点》和《城市总体规划编制试点的指导意见》都明确了要以全资源要素环境承载能力评价为基础，指导各项规划编制工作^17,18。

国土空间规划阶段（2018年至今）：评估评价方法逐渐成熟

规划评价方面。2018年规划改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合为国土空间规划，以“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”（简称“双评价”）作为国土空间规划评价的统一标准，替代原各类空间规划的评价方法，并制定了统一的方法指南。“双评价”通过将各类单要素评价后进行集成，实现对生态、农业、城镇空间开发保护利用的指引。

规划评估方面。通过现状评估、城市体检、规划实施评估，实现对规划的全流程监督。评估已经从仅关注规划实施后的效果扩展到规划前的现状评估、与编制过程同步的城市体检等，嵌入贯穿规划的编制、实施、修编的全流程、全生命周期。

02

新时期规划评估评价再认识

新要求

国土空间规划框架确定后，评估评价工作已不再是简单的现状分析以及为了规划修编而做的程序性工作。评估评价成为规划实施监督的重要技术工具，保证规划的有效落地。党中央、国务院在对《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的批复文件中明确提出，“健全城乡规划、建设、管理法规，确立‘一年一体检、五年一评估’城乡规划体制评估机制，完善规划公开制度，加强规划实施的监督考核问责”^[3]。评估工作已变成常态化、固定化、法定化流程，成为规划全生命周期管理的重要组成。

2018年8月，自然资源部发布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》，其中的评价技术方法和路径已较为成熟。2020年9月，《国土空间市级指南（试行）》中对“双评价”给予厚望，希望通过双评价工作判断城市存在的核心问题，从而指导规划工作。

新内涵

评估作为对物质空间中人及其活动对物质空间造成影响的一种反馈，可以是积极的，也可以是消极的。从目前市县国土空间规划实践看，评估工作主要包含两种。一种是对运行现状的反馈，包含国土空间开发保护现状评估及风险评估。还有一种是对规划实施程度的评估，主要包含城市总体规划和土地利用总体规划评估等。这两种评估各有侧重。国土空间开发保护评估关注现状资源状况及规划指标实施情况。风险评估科学评判现状条件下的国土安全、气候安全、生态环境安全、粮食安全、水安全、能源安全等对市县带来的潜在风险和隐患。规划评估则聚焦各项规划的实施效果及规划之间的矛盾分析。

国土空间规划中的“双评价”，其内涵在于分析不考虑经济、人的活动等变化，仅考虑自然环境基底的情况下，用地承载力及适宜性，反映的是控制的底线。

新作用

任何评估评价都是围绕一定目标展开的。针对不同目标的评估评价，其所面对的问题及最后的评价结果各不相同。规划改革背景下，与规划相关的评估评价工作面临的情况更为复杂，其目标也更为多元。评估评价不再是仅作为规划编制前的必备动作，而是贯穿整个规划流程，起到重要支撑作用的一项战略性工作。

规划评估评价的第一层作用是作为规划编制和修改的基础，支撑规划（作用于规划编制）。第二层是对规划审批的依据，有效评估评价可以作为规划能通过审批的证据（作用于审批）。第三层是对通过建设情况和效果进行监测，评价其是否达到规划预期（作用于建设实施）。因而，评估评价工作可以说是串联“编制-审批-（建设）实施”三大方面的重要环节。

03

市级国土空间规划评估评价技术方法实践检视

政策依据梳理

国土空间规划“五级三类”^[4]体系中不同层级规划的侧重点和编制深度不一，市级国土空间总体规划作为落实国家、省级决策部署，指导市县国土空间发展、生态环境修复、历史文化保护等的重要技术支撑，具有承上启下的关键作用，更侧重实施性。当前，各地市级国土空间规划编制正在广泛开展，评估评价具体如何作用于国土空间规划的编制、审批及实施管理，也在不断尝试和改进中（表1）。

表1 市级国土空间规划及评估评价相关政策

资料来源：根据政策笔者总结25-29

规划评估的技术方法

目前来看，规划评估主要包括现状评估、风险评估、实施评估三部分。

国土空间开发保护现状评估的技术方法

现有的标准文件为《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》，规定现状评估基本指标为核心，推荐指标为扩展。基本指标28项，体现底线管控、结构效率、生活品质等目标。拓展指标60项，分安全、创新、协调、绿色、开放和共享6个维度的指标体系。

在实践过程中，各城市根据自身特色对现状评估方法各有完善。如银川国土空间开发保护现状评估与银川市政府部门、重点园区、下辖县市绩效考核之间相互联系，形成现状评估指标（创新、协调、绿色、开放、共享、安全）加绩效考核指标（经济发展、综合治理、社会稳定、精神文明、民生保障）共同构成的联动传导型指标体系。武汉国土空间规划按照“约束性-预期性-体征性”逻辑构建统一的“通用型”指标体系。“约束性”指标落实核心管控要素，从“三安全一集约”（粮食安全、生态安全、城市安全、集约节约）入手；“预期性”指标贯彻五大发展理念，从创新空间、区域协调、绿色发展、开放载体、设施共享五个方面进行评估；“体征性”指标实时监测城市的基本环境和基本功能³⁰。

总体而言，现状评估的逻辑是从城市目标入手，结合发展理念，构建符合城市特色的评价指标体系，通过分析指标发现问题，给出完善建议，从而指导国土空间规划编制和修编（图2）。

图2 国土空间开发保护现状评估技术路线

国土空间风险评估的技术方法

在国土空间规划的重塑期，规划应对未知和不确定的能力需要重点提升。2020年暴发的新冠肺炎疫情，对规划编制者和城市管理者敲响了警钟。为提高城市应对风险的能力，提高城市治理水平，首先要关注国土空间可能存在的风险，进行风险评估。虽然风险评估成为共识，但如何进行风险评估并指导国土空间规划的编制及实施并没有统一的标准。《市县国土空间总体规划编制指南》中指出风险评估是科学评判国土安全、气候安全、生态环境安全、粮食安全、水安全、能源安全等对市县带来的潜在风险和隐患，提出规划应对措施²⁷。而之后的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》则强调以灾害风险评估为主²⁵。在实际规划编制中，面面俱到分析城市风险是没有必要的，因而应该判断城市自身的特点，抓住主要风险，特别是对城市未来发展和空间优化存在限制的风险性因素进行重点分析，建议以灾害、生命线系统（水、能源、粮食）为主。

国土空间规划实施评估的技术方法

现阶段处于由多规并存到国土空间规划的转化阶段，近期的国土空间规划的设施评估，实际上还包含着对既有空间类规划的评估，如之前的城乡总体规划、土地利用总体规划、林地规划、环境保护规划等。实施评估主要包含两部分内容，一是梳理规划实施情况，分析城市资源利用和空间布局结构的现状及存在的问题，二是对比规划之间的矛盾（图3）。

图3 国土空间规划实施评估技术框架

“双评价”的技术方法

“双评价”作为构建国土空间的基本战略格局及实施功能分区的科学基础³¹，从2019年开始经过几轮的实践不断更新技术标准，最终确定水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等多项单因子本底分析为基础，计算农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，从而指导国土空间格局优化、三线划定、指标分解等（图4）。

图4 国土资源“双评价”技术流程

资料来源：《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》

当前实践中规划评估评价的成效及问题

国土空间规划体系建立后，规划实施监督受到前所未有的重视。规划评估评价工作逐步开展，取得了一定成效，但也存在一些问题。评估评价更全面地解读城市的现状及规划实施情况，从而明确城市建设的底线并判断城市问题，成为规划实施监督的重要手段。目前，我国国土空间规划的实施监督体系处于快速建立当中，评估评价的方法迅速增加，但各种方法之间关联性不强，存在重复评价的现象。国家、省、市、县、乡之间评估评价的重点和任务不明确、衔接机制未建立。而且从实践角度来看，现有的评估评价对规划编制的指导性不强，无法达到真正融入规划全周期的设想。

工作成效

全方位多角度解读城市现状及规划实施情况

现有的评估评价全面剖析了城市的现状，“双评价”解读了资源本底条件，明确了农业及城镇的最大承载规划及适宜建设区域。现状评估解析城市的运行状态，从环境保护、城市运行效率、人的生活状态多角度反映城市状况。规划实施评估不仅明确上位规划的落实情况，也分析现状与规划的差距，充分了解在规划实施情况下的城市状态。现有的评估评价避免了原来规划编制前仅进行规划评估而出现的认识不全的情况。

明确底线及城市问题，为国土空间总体规划编制提供依据

国土空间规划是在生态明文建设的大背景下产生的，“双评价”明确了开发和保护的规模底线及范围控制底线，为规模指标制定及三线划定提供了重要的依据。

评估评价发现城市运营及规划实施方面的问题及潜在风险，使规划编制从问题入手，解决城市现在的问题和未来的风险。虽然现有的方法对每个城市的针对性不强，但至少从普适的角度试图分析在环境底线保护、用地效率、设施服务水平等主要方面出现的问题，并开始重视灾害、公共安全等方面存在的风险。

成为国土空间总体规划的实施监督重要手段

现有的评估评价最大的变化是已经参与规划的全生命周期，“五年一评估、一年一体检”的制度设计使得评估评价不仅是规划编制的基础和必要流程，同时还是保证城市按照规划方案进行建设和运营的重要技术手段。通过评估评价实现规划的动态维护，及时修正规划目标和不合规的建设开发活动，保证规划方案的落地。

存在问题

评估评价系统过于复杂且有部分重复

现有的评估评价覆盖面广，种类多样，即便有导则指引，但在实际编制过程中每类评估或评价由不同单位承担，最终的结果往往存在编制中任务不明确，分析内容存在重叠现象。例如城乡规划评价中存在甚多现状评估的指标问题：公共服务设施覆盖率、交通设施实施情况等，在“双评价”中对灾害各方面均有涉及，而风险评估中也有类似内容。

传导机制不健全

在实践工作中较为突出的问题是上位规划已经做出了评估或者评价成果，但下位规划依然需要重新评估，且结果很可能存在矛盾。“双评价”中生态评价的结果一般是由省级下发，市级部门进行细化，但由于市级部门无法拿到省级评价的基础因子，因而只能重新评价，而因子选择不同，评价结果往往大相径庭。

部分评价对规划编制和实施的指导性不强

现有的评估评价最大的难点在于如何将其分析结果应用到规划编制和实施中。很多评估评价并没有切实分析指标背后的潜在原因，仅以现象分析为主，例如多规矛盾分析后没有解决矛盾的措施，公共服务设施覆盖指标未达标，没有对应的增加方案等。另外双评价工作本身也有一些技术问题，例如生态保护、城镇、农业适宜性评价都是针对全域的，导致最后某些用地土地既适宜城镇也适宜农业，结果看似没有矛盾，但空间上却无法实现规划指标平衡。因而，“双评价”的结果究竟如何指导规划方案制定依然在探索中，比如生态红线与生态评价结果的关系尚不明确，如何用农业适宜性评价指导基本农田或耕地划定暂未明晰。

市级国土空间规划评估评价的整体性框架构建基于对评估评价发展历程、技术方法及现有问题的分析，只有从国土空间规划编制、审批、实施的整体角度考虑评估评价体系的构建，才能从根源上杜绝内容重复、指导性不强等问题^32,33。面向国土空间规划编制内容、体系及全周期，建立“前评价、中监测、后评估”的闭环式监督评估体系（图5）。

图5 市级国土空间实施监督评估体系框架

“前评价”指规划编制前的现状评价，包含承载力、适宜性、风险及反映城市开发保护现状的评价，目的是深层次挖掘城市问题，为规划编制提供基础，为规划审批提供依据。

“中监测”强调动态监测，类似城市体检，关注重点指标和控制线，实时监控城市运营及规划实施状态，为实施及管理提供建议。

“后评估”指规划审批后的规划实施评估，强调全方位、全面的规划评估，为规划修编提供依据，保证规划方案的合理性及落地。

04

结语

当前正处于国土空间规划改革关键推进期，如何保证规划的落地，提升城市的治理能力和治理水平是当务之急。本文基于对规划评估评价发展历程、技术方法及成效和问题的分析，总结并分析了现有市级国土空间规划评估评价的成效与不足，从国土空间规划编制、审批、实施的整体角度考虑，探索建立“前评价、中监测、后评估”的闭环式监督评估体系，为完善创新符合时代治理要求的国土空间规划实施监督制度提供有益参考。希望以此框架为基础和指导，逐步建立市级国土空间规划的实施监督的技术体系及制度机制。

本研究得到国家重点研发计划项目“城市多规数据融合与动态认知平台关键技术研究与示范”课题、“城市空间规划理论体系与智能管控技术框架（2018YFB2100701）”和政府间国际科技创新合作重点专项“数字城市规划新技术研发”（2017YFE0118600）课题“数字城市规划技术集成方法研究”的资助

注释

[1]引自http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/9567599b5c69447190da84e2ccac245a.shtml。

[2]引自http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm。

[3]中共中央国务院关于对《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的批复，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/27/content_5227992.htm。

[4]“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，国家级、省级、市级、县级、乡镇级。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

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7武廷海,周文生,卢庆强,等.国土空间规划体系下的“双评价”研究[J].城市与区域规划研究,2019,11(02):5-15.

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9白娟,黄凯,李滨.“双评价”成果在县(区)级国土空间规划中的应用思路与实践.规划师,2020(05):30-38.

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14谢玲琳,王显奇,冯兆华,吴丹.“双评价”在国土空间规划中支撑方式研究——以凤凰县为例[J].国土资源导刊,2020,17(02):55-60.

15住建部关于印发《城市总体规划实施评估办法(试行)》的通知.http://zygh.czs.gov.cn/17840/17845/17911/content_2889880.html.

16国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知.http://www.doc88.com/p-0753992779287.html.

17住房城乡建设部《关于城市总体规划编制试点的指导意见》.http://gdupi.com/Common/news_detail/article_id/1844.html.

18国土资源部办公厅关于印发《省级国土规划编制要点》的通知.http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201712/t20171228_1992741.html.

19土地利用总体规划编制审批规定.https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E5%88%A9%E7%94%A8%E6%80%BB%E4%BD%93%E8%A7%84%E5%88%92%E7%BC%96%E5%88%B6%E5%AE%A1%E6%89%B9%E8%A7%84%E5%AE%9A/9916421?fr=aladdin.

20城市规划编制办法(2005).https://duxiaofa.baidu.com/detail?searchType=statute&from=aladdin_28231&originquery=%E3%80%8A%E5%9F%8E%E5%B8%82%E8%A7%84%E5%88%92%E7%BC%96%E5%88%B6%E5%8A%9E%E6%B3%95%E3%80%8B&count=47&cid=0a430c5be1816e654650faee7bbeb5d0_law.

21省级主体功能区划技术规程.https://max.book118.com/html/2017/0728/124941137.shtm.

22市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则.https://wenku.baidu.com/view/6f1b5c8c77232f60dccca155.html.

23关于印发《生态功能保护区规划编制导则》（试行）的通知》.http://www.mee.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_173997.html.

24国土资源环境承载能力评价技术要求.https://max.book118.com/html/2017/1103/138729038.shtm.

25市级国土空间总体规划编制指南（试行）》公开征求意见.

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26自然资源部办公厅关于印发《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》的函.http://gi.mnr.gov.cn/202001/t20200121_2498502.html.

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31王亚飞,樊杰,周侃.基于“双评价”集成的国土空间地域功能优化分区[J].地理研究,2019,38(10):2415-2429.

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33党安荣,甄茂成,许剑,佟彪.面向新型空间规划的技术方法体系研究[J].城市与区域规划研究,2019,11(01):124-137.

作者单位：

田   颖，清华大学建筑学院、中规院（北京）规划设计有限公司；

党安荣，清华大学建筑学院

文章来源：《北京规划建设》“空间规划专栏”，王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系