英国净零交通关键政策、达标路径与发展经验

2015年12月12日，197个国家共同通过了《巴黎协定》，使得其成为继《联合国气候变化框架公约》(1992年)和《京都议定书》(1997年)之后第三份得到广泛认可的全球气候协定。该协定旨在有效控制全球温室气体排放，将21世纪全球平均气温上升幅度控制在2℃以内，并积极寻求将温度上升幅度限制在1.5℃以内的措施。

《巴黎协定》的缔结表示全球就共同治理气候变化的愿景达成共识。但不同国家、不同产业所面临的碳排放现状、所适应的减碳模式及可实现的路径均存在巨大差异。因此，根据各个国家的国情和不同产业的特点定制适切的减碳路线至关重要。就气候变化而言，交通运输行业既是温室气体排放加剧的重要原因之一，又深受其外部性的负面影响。一方面，与交通运输相关的温室气体排放约占全球总排放量的23%，并且是排放量上升速度最快的行业之一^[1]；另一方面，气候恶化所带来的极端天气、海平面上升等事件易对交通基础设施造成巨大的破坏。因此，重新构建气候友好型的交通运输行业是应对全球气候变化的重要前提。

历经工业革命的重大污染及1952年伦敦烟雾事件后，英国一直在立法应对气候变化中表现积极，其倡导的“绿色工业革命”进程和相关立法体现了英国在环境政策制定中的前沿位置。早在《巴黎协定》缔结之前，英国已经针对应对气候变化立法，并在多年的不断完善中逐步深化适用于各行业的脱碳路径，取得了积极的效果，积累了宝贵的经验。

本文聚焦交通运输领域，通过分析英国交通运输碳排放现状、梳理近年来相关减排政策、评估其实现减排目标的达标路径、总结交通运输细分行业的减排经验，从而归纳英国减碳模式的政策特征与规划经验，并就中国深化交通运输行业脱碳路径和把握全球气候治理机遇提出相关政策建议。

作为工业革命的发源地，英国深刻经历了气候恶化带来的负面影响。因此，英国在环境政策制定上坚持主动走在前列，旨在把握全球气候治理先机。2008年，英国颁布了《气候变化法案》(The Climate Change Act，以下简称《法案》)，成为世界上首个以立法形式明确中长期减碳目标的国家。《法案》为英国应对气候变化提供了综合框架和法律基础，明确了2050年之前将碳排放量在1990年水平上降低80%的远期目标，并要求每5年审核一次碳预算(见图1)。2019年，英国再次修订《法案》，确立了2050年之前实现温室气体“净零排放”(NetZero emission)的目标，即实现碳中和。2020年，英国宣布“绿色工业革命”(The Green Industrial Revolution)计划，以促进2050年“净零目标”的实现；在10项主要计划中，交通运输领域颇受重视，具体包括大力发展零排放电动汽车，促进公共交通、骑行和步行，推动绿色航空航运等。2021年4月，英国公布了最新减排目标，即到2035年，CO2排放量将比1990年水平减少78%。

图1 英国历年温室气体排放量及相应碳预算计划

资料来源：英国温室气体排放国家统计数据(https://assets.publishing.service.gov.uk/

government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/957887/2019_Final_greenhouse_

gas_emissions_statistical_release.pdf)。

英国的综合减碳框架体现了以下特点。1)长期延续性。《法案》首次通过立法形式明确了中远期减排目标，并设立了独立的气候变化委员会进行长期监管。委员会针对英国的减排进展和主要气候变化风险提供建议，独立评估减排进度和应对气候变化的相关进展。评估工作以年度为单位开展，保证了长期监管的动态性和灵活性。2)体系综合性。在《法案》制定综合减排框架和法律基础的前提下，英国进一步补充了《低碳转型计划》《能源白皮书》等国家战略文件，形成了各有侧重点的多维度全方位的综合减排方案。3)兑现行进性。《法案》引入了“碳预算”作为实现减排脱碳的关键路径，并制定了每5年更新一次的“碳预算”制度，即以5年为单位分阶段制定温室气体的排放量上限。以2008年为政策起点，英国意在于2032年前完成5个碳预算目标，即每5年分别将碳排放水平比1990年降低23%，29%，35%，50%，57%。截至2017年，前两个碳预算目标已实现(见图1)。

随着城镇化进程的加速、跨区域交流的增多以及经济结构的优化转型，交通运输行业正在成为温室气体的显著排放者，并成为排放量增长最快的行业^[2]。在英国，由于交通运输行业的碳减排起步较晚，且近年能源部门脱碳减排进程成效显著，目前交通运输部门已经超越能源部门成为最大的温室气体排放部门(见图2)。2018年，交通运输行业的排放量占英国总排放量的28%，仅比1990年排放水平低3%^[3]。为实现《巴黎协定》与《法案》提出的减排目标，英国交通运输行业的脱碳减排进程亟待加速。

图2 英国各行业温室气体排放量变化趋势

资料来源：文献[4]。

除紧迫性和必要性外，交通运输行业脱碳减排对其他社会领域的积极外溢效应不容忽视，即“一个政策试图产生的积极影响可能也会对其他政策产生促进作用”^[4]。首先，通过促进更加绿色的、可持续的交通运输服务，可以鼓励更多的主动交通(Active Travel，包括步行、自行车等)，同时也会减少交通拥堵及其衍生的空气污染等问题，从而获得总体公共健康效益的显著提升；其次，更加健康及气候友好型的交通运输服务可以提升交通系统的韧性和效率，从而促进经济发展，创造就业机会；交通运输行业的减排措施还可以在一定程度上缓解因噪声、交通拥堵及空气污染造成的不公平现象^[5]。

综上，交通运输减排兼具潜力和机遇，是实现“净零排放”目标的关键领域和重要抓手。为了达到高效的交通运输服务水平、创造清洁且健康的城市生态环境，交通运输行业不仅要力争实现行业内的脱碳减排目标，更要积极与其他领域协同合作，通过发展清洁能源、促进健康出行、推动技术创新、优化交通组织等方式，深入解决城市发展中面临的一系列城市病困境。

作为目前英国温室气体排放最大的行业，交通运输行业的碳排放现状不容乐观。在英国的减排框架中，交通运输部门的排放量涵盖公路、铁路、航运、渔业、国内航空及航空辅助车辆的排放总和。1990—2008年，英国交通运输部门的温室气体排放水平总体保持稳定；2008年，伴随全球经济萧条期和英国《法案》的颁布，排放量出现了小幅的下降；但此趋势在2013年后出现转折(见图2)。值得注意的是，尽管从时间序列来看，英国交通运输行业的温室气体排放量变化整体稳定，但其中不同交通方式对于整体排放量的影响各有不同。例如，CO2的排放与使用的燃料量密切相关，而N2O和甲烷的排放则更多地受到车辆类型和车龄的影响^[6]。因此，了解不同模式的排放现状与特征对于实现脱碳至关重要。本章将从客运和货运两个维度对英国交通运输部门的温室气体排放现状进行归纳梳理。

客运是英国交通运输部门最主要的排放源。小汽车、公共汽车、主动交通、轨道交通和民航构成了主要客运交通方式。

1）小汽车。

2019年，英国交通运输行业共排放CO2约122.15 Mt，其中小汽车排放量占比达55.4%，是最主要的排放来源^[5]。相较1990年水平，英国小汽车出行量增加了22%，而温室气体排放量仅增长了5%^[3]。这主要得益于燃料效率的提高和英国对新能源车辆的大力推广。截至2019年，英国是欧洲超低排放车辆(Ultra Low Emission Vehicles, ULEV)的第三大市场，注册在案的电动汽车和混合动力汽车超过24万辆，其中有近23万辆为超低排放车辆^[7]。根据英国交通部计算，在仅考虑已到位的投资和政策的情境下，2018—2050年，小汽车温室气体排放量预计将下降52%，并成为交通运输部门下降最显著的交通方式之一^[4]。

2）公共汽车。

公共汽车作为绿色出行的典范之一，是脱碳减排的重要一环。2018年，英国仅有5%的出行由公共汽车承担，而其相关温室气体排放量仅占交通运输总排放量的3%^[8]。伴随着一系列针对零碳排放公共汽车的计划与投资逐步落实，公共汽车相关的温室气体排放量有望在2050年下降约25%^[4]。

3）主动交通。

主动交通(即步行或骑行)是更加极致的绿色出行方式。英国政府希望通过扩建步行及骑行设施、鼓励儿童步行上学等方式来促进绿色出行。

4）轨道交通。

轨道交通由于其高运量、高效率、路权专有等特点，是较为绿色环保的客运交通方式之一。2018年，轨道交通在高效承担出行量的同时，其温室气体排放量约占英国交通运输总排放量的1.4%^[3]。截至2021年，已有70%以上的客运轨道交通车辆完成电动化，并将在未来逐步实现纯柴油驱动列车的更新换代。随着经济的快速发展和跨区域通勤需求的上扬，英国轨道交通出行量预计将在2018—2050年增加约60%，同时其温室气体排放量预计会增长约19%^[4]。

5）民航。

民航(包括国内航空和国际航空)的温室气体排放在过去30年内呈现显著上扬趋势，其中，国内航空的排放量在2005年达到顶峰，国际航空的排放量则在2012年后持续保持上升。2018年，英国民航CO2总排放量为39.3万t(与2008年基本持平)，占英国总排放量的7%，比1990年的水平高出88%，其中，国际航空贡献了93%的民航排放。据预测，民航出行将在2018—2050年大幅增长约73%，然而，伴随着更高的运量、更清洁的燃料和更高效的运输网络，民航相关温室气体排放量预计在中远期预测中保持现有稳定水平。

可见，客运交通方式减排主要依托于车辆电动化和提升绿色出行比例两个方面。其中，小汽车、轨道交通和公共汽车是车辆电动化的主要落脚点，而步行和骑行则有望与以上几种交通方式紧密结合，从而促进绿色出行。民航由于其全球化、网络化的特征以及新冠肺炎疫情对于跨国旅行的深入影响，需要更为紧密的全球协作。目前，提高燃料效率和发展清洁能源是较为明确的减排路径之一。

随着电子商务和跨区域贸易的增长，货运行业迅速发展，但运力增长的同时也带来了脱碳减排的压力。截至2019年，英国每年境内货运量可达1 960亿t·km，其中，78.6%为公路运输，12.7%为海运，8.7%为铁路运输^[4]。

2019年，重型货车排放量约占交通运输总排放量的15.9%，仅次于小汽车^[5]。重型货车的运输类型主要分为长途运输(Long haul)、区域配送(Regional delivery)、建材运输(Construction)、城市配送(Urban delivery)和市政运输(Municipal utility)等。其中，区域配送车辆占比最多，达29%；而长途运输车辆虽仅占18%，却贡献了约44%~46%的重型货车排放量。根据英国交通部计算，随着清洁燃料的引入和能源效率的提升，2018—2050年，重型货车的排放量有望下降26%。

轻型货车的排放量同样不容小觑。2019年，其排放量约占交通运输总排放量的15.7%^[5]。自1990年以来，轻型货车的排放量增量达67%，这主要是由于城市物流配送，尤其是“最后一公里”的需求大幅增长。不同于重型货车，轻型货车的减排路径将主要依托于电动化和路线优化。目前，已有部分城市开始试点利用电动轻型货车进行超市配送。数据显示，在路线规划优化的基础上，有96.7%的订单可以单次利用电动轻型货车成功派送^[4]。随着越来越多的电动化轻型货车投入使用和路线优化手段的实现，其排放量将有望于2050年下降约17%。

铁路货运和海运是最为气候友好型的货运方式，但其减排侧重点却大相径庭。目前，纯电动化的铁路货运尚仅适用于短距离的运输，因此，结合电力、氢能等新型清洁能源和传统石油燃料的混合动力的使用将是中短期内的减排重点。海运则涉及更为广泛的跨区域合作。根据《清洁海事计划》(Clean Maritime Plan)，从2025年起，英国订购的所有新船只都应采用零排放技术，并逐步采用效率更高的低碳燃料。

综上，货运交通方式减排主要依托于提高能源效率、发展混动方案和优化运输路线。对于难减排(hard-to-decarbonized)的重型货车领域，提高燃油效率是短期内的主要脱碳路径；而对于集中于“最后一公里”的轻型货车，路线优化和电动化则体现出了更大的潜力。表1简要总结了英国主要交通方式的碳排放现状及2050年长期规划目标。

表1 英国主要交通方式的碳排放现状及规划目标

注：统计口径为末端用户(end user)；轨道交通包括客运与货运。

资料来源：英国交通部货运交通方式统计(1953—2019年)。

自2008年英国政府通过《法案》以来，社会各领域在深入减排减碳、应对气候变化方面做出了大量积极的探索。相较于能源行业等“减碳领头羊”而言，交通运输行业的减碳政策和行动起步较晚，但仍然逐渐形成了一系列政策，并在近年逐步彰显成效。图3总结了在2008—2050年具有影响力的英国交通运输领域相关的主要减碳政策。

图3 英国交通运输行业关键减碳政策

交通运输行业的复杂性和多样性决定了不同交通方式各异的脱碳路径。早在《法案》颁布之前，英国已经先后发布了一系列控制环境污染和转向可再生能源的法案及政策。因此，在《法案》颁布后，各行业的脱碳行动主要以发展可再生能源为主要策略，例如《可再生交通燃料规范》的实施。从2010年开始，电动汽车的推行成为交通运输减碳的主要切入口。伴随着一系列以电动汽车为目标的补贴和城市充电基础设施项目的实施，英国逐渐占领了欧洲新能源汽车市场的高地，同时，配合出台相关禁售汽油或柴油车的规定以及不断提升道路交通CO2排放标准，由此可见英国对于扭转道路交通碳排放现状的决心与手段。2018年，英国政府出台《零排放之路战略》，系统性地制定了全国范围内推广电动汽车的目标与计划。2015年后，除了道路机动交通之外，航空、海运、轨道交通及主动交通等领域先后发布了适应于自身特点的减排策略或规划。在各细分领域逐渐积累相关减碳经验后，英国交通部于2021年7月发布了全球首个《交通脱碳计划》(Decarbonising Transport)，从全行业范围出发、以2050年实现净零排放为目标，为各细分领域制定了详尽的脱碳路线图。这被视为近年来英国交通运输行业最为权威及综合的减碳规划，为未来30年的深入脱碳设定了目标、拟定了路线。

值得注意的是，在近10年的政策制定中，英国政府尤其注重应对气候变化行动中的政治和经济考量，通过把握气候治理话语权来巩固自身优势。作为首个立法应对气候变化的国家，英国在后续的政策制定中试图以减排政策作为外交抓手，在未来的全球气候变化中占据重要核心地位。例如，在传统的交通运输领域碳排放核算方法中，由于国际航运和海运的特殊性，属地国通常并不将其纳入交通碳减排计算中。然而在《交通脱碳计划》中，英国率先宣布将国际航空和海运纳入第6个碳预算核定中，并为其制定中远期脱碳路径。2020年末，英国宣布推行“绿色工业革命10点计划”，旨在促进英国在后疫情时代的经济复苏和深度减排，其中重要内容之一是通过技术和金融创新，将伦敦打造为世界绿色金融中心。可见，英国致力于成为应对气候变化的核心引导者，通过抢占国际交通运输领域碳核算话语权，不仅有利于本国绿色交通的快速发展，还将利用脱碳减排作为塑造其脱欧后发展“全球英国”(Global Britain)战略的重要方式。

在2021年7月发布的《交通脱碳计划》中，英国政府首次公开了其包含国际航空和海运在内的达标路径预测图(见图4)。随着技术、政策以及新冠肺炎疫情对于出行行为的改变，该预测可能存在一定的不确定性。因此，英国交通部将在5年内制定下一个交通脱碳计划，以确保交通运输行业始终保持在实现2050年净零排放的正确路径上。

图4 英国交通运输行业脱碳路径

资料来源：文献[5]。

为实现2050年净零排放目标，《交通脱碳计划》提出了以下6点战略性举措：

1）促进公共交通和主动交通。通过发展零碳排放的公共交通网络，使得公共交通或者主动交通成为人们日常出行的首选，并逐渐减少汽车的使用。

2）促进道路交通脱碳。在2040年前逐步停止销售非零碳排放的车辆，并大力发展道路基础设施。

3）促进货运交通系统性脱碳。无论是公路货运，还是航空、海运，所有形式的货运交通都将逐渐采用更先进的零排放技术和数据优化方案。此外，各地应因地制宜，重点解决“最后一公里”的去碳化问题。

4）打造英国绿色交通科技创新的枢纽地位。交通减排将成为英国实现绿色工业革命的重要抓手，并利用绿色创新技术，推动英国经济发展，创造新的就业机会。

5）发展基于城市特色的减排解决方案。通过促进地方层面的交通基础设施融资创新，推动具有城市特色的交通减排。到2050年，英国每个城市都应拥有具有自身特色的净零交通网络。

6）从全球经济视角出发减少碳排放。英国航空业将在2040年实现净零排放，英国海运业将在2050年实现净零排放。此外，英国将谋求引领全球气候变化应对活动。

实现2050年净零排放雄心需要交通运输全行业跨部门的有效协作。为更好理解英国交通运输行业为实现脱碳目标而形成的全行业系统性合作，以下将采用交通排放的通用分析框架ASIF模型(见图5)，从交通活动需求(Activity)、交通结构(Structure)、交通能耗强度(Intensity)和交通燃料因子(Fuel)四个角度进行分析。

图5 交通运输碳减排ASIF分析框架

交通燃料因子是英国交通运输业开启减排计划的重要切入点。在《法案》颁布后的第二年，英国能源和气候变化部发布了《英国低碳转换计划》(The UK Low Carbon Transition Plan)国家战略白皮书，作为落实应对气候变化行动的中长期纲领。其主要实现路径是提高能源效率和发展新型清洁能源技术。因此，英国能源业成了低碳转型的首要重点。在尚未出现明确适用于交通运输行业的低碳转型规划的情况下，英国修订了《可再生交通燃料规范》，以此作为适应国家整体战略的减排切入口。

在系统性提升燃料标准之后，交通运输行业大力推动低排放和超低排放电动汽车进入英国市场，从交通能耗强度角度出发，探索出一条符合行业特点的减排路径。一系列适用于电动汽车的用户补贴、经济刺激计划有效地促进了英国道路交通电气化的进程，并一定程度上影响了居民的出行选择。调查数据显示，近2/3的受访者表示相信电动汽车将在10年内成为新常态^[5]。2018年，《零排放之路战略》的发布标志着英国将继续推进道路交通电气化的发展进程。《交通脱碳计划》提出，在中远期内将着重发展适用于轨道交通、民航及海运的长距离电气化交通工具。此外，“绿色工业革命”的相关举措也将侧重投资零排放电动汽车行业，从而为实现小汽车减排提供直接的经济援助和金融刺激。

交通结构受到多重因素影响。一方面，合理的城市交通规划和配套的交通基础设施会显著缩短出行距离并提高整体交通效率。然而，传统的城市规划往往侧重交通设施的空间规划，而较少关注其带来的环境影响。另一方面，近年来高速增长的网上购物和其衍生的配送货运(尤其是“最后一公里”)对现有城市交通造成了较大的压力。针对以上问题，城市规划界正在积极探索将碳减排纳入城市发展的核心目标。例如，英国皇家城市规划协会(Royal Town Planning Institute, RTPI)提出，应重视空间规划在交通碳减排中的重要作用，并针对4种不同发展模式的城镇(单中心城市(Unicentric city)、多中心城市(Polycentric conurbation)、更新型城镇(Regeneration town)和发展型城镇(Growing county))制定了相应的减排策略^[9]。此外，远期货运规划也逐步纳入了现有的城市规划框架^[10]。

出行者的交通活动需求对于交通脱碳同样起到关键性作用。《交通脱碳计划》提出的首要策略即使得人们可以“更多地、自觉地选择主动交通方式”，从而最大化绿色出行的占比。在英国交通部的主导下，各地开展了一系列提升绿色出行比例的活动。例如，自2017年以来，“步行上学”项目(Walking to School Outreach)通过鼓励步行行为培养了学生的绿色出行习惯。据统计，2018—2019年该计划促进了约400万次步行出行，减少了130万次校车出行，车辆总里程数减少了约50万km^[5]。

综上，英国的交通减排体现了行业驱动、系统配合的特点。以2008年《法案》颁布为起点，英国交通运输行业以发展可再生交通燃料为契机开启减排大幕，并以电动汽车为切入口逐渐积累了市场优势和政策经验。10年来，各细分领域在行业范围内不断探索，逐渐摸索出适用于自身特点的脱碳路径，并发布了一系列白皮书、监管规定、投资计划等。2021年，英国交通部出台了综合性的《交通脱碳计划》，在回顾过去10年积累的脱碳经验基础上，以2050年为期进一步指明了全系统范围的脱碳路径。英国交通运输行业的减碳经验印证了相关研究结果，即行业主导的减排措施成效往往显著优于城市政府主导的本地化政策^[11]。

创新技术是加速低碳转型的重要催化剂。对于交通运输行业来说，创新技术不仅可以加速脱碳进程，削减去碳化的总体成本，提高系统层面的效率，还可以帮助整个行业实现生态的深度转型^[5]。

从政府角度出发，目前针对交通运输脱碳相关研发的投资超过15亿英镑，并设立了专门的交通研究和创新委员会(Transport Research and Innovation Board, TRIB)。TRIB负责协调学术界、业界、政府部门及相关个体，确保各项研究与当今行业的发展重点保持一致，并协调各类研究成果的开发、测试和推广。图6展示了英国交通运输脱碳专项基金的分布情况。从交通方式来看，在未来一段时间内，道路交通和航空是创新研发的重点，主要研究方向包括新型能源(氢能、生物能源等)、共享交通和集约型航空等。从政策目标来看，“从全球经济视角出发减少碳排放”获得了最多投资，彰显了英国旨在以应对气候变化为抓手把握全球绿色经济话语权的明确目标。此外，道路交通脱碳也获得了约4.32亿英镑(约合人民币38.6亿元)的专项投资。交通运输脱碳是一个复杂的、跨学科的、长期的过程，系统性的创新研发不仅可以从不同角度攻克交通运输业面临的瓶颈，而且将有效巩固英国在应对气候变化行动中的全球影响。

图6 英国交通运输脱碳专项研究基金分布

资料来源：文献[5]。

除了系统性的支持外，英国交通部同样鼓励各地积极探索适用于自身特色的创新解决方法。就交通运输而言，地方政府和区域级组织通常可以结合当地情况和本地社区、企业的参与，制定并实现最适用于本地的交通发展政策。为促进地方层面的高效脱碳，英国政府将向地方交通系统投资约120亿英镑(约合人民币1 072亿元)，以支持适用于当地现状的重点投资项目。地方交通规划(Local Transport Plans, LTPs)从法律角度为地方政府的交通网络优化设定了相关标准，对赋能地方政府、推进特色发展提供了保障与动力。

行业同样在积极探索创新路径。行业内各种交通方式不仅深耕自身的脱碳技术创新，还会协作进行适用于不同交通方式的前沿性研究。2019年，英国伯明翰大学铁路研究和教育中心(Birmingham Centre for Railway Research and Education)与业内供应商共同研发了英国首辆氢动力列车HydroFLEX，并有望将该技术应用到其他交通方式上。交通运输除了业内的研发合作，与其他领域的合作也至关重要。2021年，米其林苏格兰创新园(Michelin Scotland Innovation Parc)发布了针对交通运输与能源网络的创新挑战，旨在寻找从以上两个角度出发的零排放解决方案。

英国交通运输行业的低碳转型正在逐步进入加速期，“政府—地方—行业”三位一体的系统配合是实现2050年远期脱碳计划的重要支撑，也是整个行业实现深度变革的宝贵契机。

应对气候变化关乎人类未来。2020年9月，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，宣布中国将采取更加有力的政策和措施，CO2排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。为实现这一宏伟目标，各行业均需深入贯彻生态文明建设理念，积极挖掘适用于短期和中远期目标的脱碳路径，并尽早制定具体的行动路线。

中国交通运输行业的温室气体排放占比约为10%，远低于其他发达国家20%的均值^[11]。尽管比例较低，但中国总体排放基数较大，且交通运输行业预计将长期保持较快增长速度。因此，针对交通运输行业的减排不仅是促进本行业绿色转型的发展要求，更是中国实现2060年碳中和目标的重要保障之一。

英国一直是应对气候变化的积极行动者。自2008年《气候变化法案》设定整体法律框架以来，其交通运输行业不断探索并积累了相关低碳转型经验。以下将从近期及中远期两个时间框架出发，为中国交通运输行业的脱碳转型总结相关经验。

1）优化交通结构。

在各种交通方式中，铁路是较为集约且能源强度较低的方式。英国《交通脱碳计划》提出，要通过提高铁路客货运服务水平来促进整体交通方式的优化。具体措施包括：①推进高速铁路二号项目，在伦敦、伯明翰和克鲁之间建立170英里(约合274 km)的新电气化铁路，从而吸引更多乘客转向铁路出行；②制定更加灵活的票价系统，提供更加便捷的支付方式；③鼓励高速铁路与步行、骑行等方式的有机结合，包括设定停车站、充电点等；④加大铁路货运投资，促进公路货运向铁路货运的转变；⑤进一步促进铁路系统电气化。

在中国，货运方面，公路货运完成单位运输量的能耗强度约为铁路货运的5倍。因此，推进铁路电气化及其他低碳技术的应用将有效降低货运总排放量。客运方面，跨区域的高速铁路网络和城市内部的公共交通网络是降低碳排放量的主要方式，且该类举措易于区域和城市层面进行规划和推行。因此，改善交通结构将是近期实现交通运输低碳转型最具潜力的措施^[11]。

2）改善货运能效。

英国主要通过改善重型货车排放程度和优化“最后一公里”配送路径来提升整体货运能效。欧洲汽车制造商协会(European Automobile Manufacturers Association, ACEA)已经承诺在2040年前停止销售采用化石燃料的重型货车。同时，为了推广技术成熟但是价格仍然较高的零排放货车，英国将投资约5.82亿英镑(约合人民币52亿元)以吸引行业向零排放货车的积极转变。除了降低货车本身的排放强度，配送线路优化也是另一条有效的减排路径。以“最后一公里”为例，《交通脱碳计划》指出将通过合并地方性货物配送服务和实时动态优化路径来针对性解决此问题。

中国货运业目前仍面临着依赖公路运输、新能源火车普及度不高、大宗货物以传统粗放型物流方式组织、电商相关物流增速大等困境。为推进货运尽快实现低碳转型，应形成行业驱动、系统配合的减碳策略。众多物流企业已开始试点“无人港口”“下一代物流”等解决方案，旨在通过降低货车空载率、动态规划并整合配送路线、智能分仓、绿色包装、原箱发货等措施构建低碳物流框架。在未来发展中，应注重培育发展集约化配送模式，促进城际干线运输和城市末端配送有机衔接，完善农村配送网络，突出解决好物流配送“最后一公里”问题。

1）大力推进电气化。

低排放电动汽车的推广是英国近年来实现交通运输领域低碳转型的重要举措。目前，英国的减排重点主要在道路交通电气化和短距离铁路交通电气化上。伴随着能源网络的低碳转型，电气化的减排优势将更加明显。2020年11月，英国发布“绿色工业革命”10项计划，其中包括在英国多地设立电动汽车制造基地，并在全国范围内改善电动汽车相关基础设施。

中国的交通电气化是中远期实现深度脱碳的重要环节。根据2020年《中国交通的可持续发展》白皮书，全国铁路电气化比例已达到71.9%，新能源公共汽车超过40万辆，新能源货车超过43万辆，全国高速公路服务区充电桩超过7 400个，且电气化市场仍表现出巨大增长潜力^[12]。除了进一步促进电气化交通需求端的增长，供应端的紧密配合同样重要。以电动汽车为例，尽管电力需求占比较小，但是其充电时间和区域往往与高峰期城市用电重合，因此对电网配电容量造成了极大压力。长期来看，交通工具电气化可以显著降低整体排放量，但是快速提升的电气化水平同样也需要能源网络在电力来源和电网适配上的技术配合。

2）将低碳交通发展纳入国土空间规划目标。

英国国家规划政策框架(National Planning Policy Framework, NPPF)提出，城镇应在规划制定和发展建议的最初阶段就考虑绿色交通问题，以便有机会促进自行车、步行和公共交通的基础设施建设和相关发展^[13]。英国皇家城市规划协会也针对城市空间结构在低碳交通转型中的作用进行了研究，并针对不同类型的城市空间结构提出了解决方案。

将系统性的减排路线纳入国土空间规划对于实现低碳交通转型至关重要。2019年9月，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，对到2035年和到21世纪中叶两个阶段推进交通强国建设进行了具体规划布局，提出“推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系”。目前绝大多数城市的中远期规划侧重于关注交通基础设施对于经济活动的支撑作用，而缺乏对于低碳交通的框架性思考。“紧凑型”城市规划、以公共交通为导向的开发(Transit-Oriented Development)、发展主动交通应是未来国土空间规划的重点方向。此外，由于城市规划具有一定的“锁定效应”，应在脱碳路线图设定之初预留一定规划余量，避免未来相关基础设施改造带来的成本与滋扰。

10余年来，英国政府在低碳交通转型方面积累了大量经验。本文首先回顾了英国应对气候变化综合框架的建立，并对其交通运输排放现状进行了梳理，进一步对其相关政策、战略、法规等进行了梳理与归纳，最后针对其相关经验进行了特点归纳，旨在对中国的交通低碳转型提供短期及中远期的政策建议。

应对气候变化的道路漫长且艰巨，实现2060年碳中和这一宏伟目标需要各行各业的共同努力和紧密协作。在借鉴国际经验的同时，交通运输行业还应考虑中国在资源总量、社会发展阶段、交通结构、能源结构、技术水平等方面的特点，积极探索适用于中国特色的交通脱碳路径，尽早驶入绿色交通快车道；并在国际航运、跨境班列等国际交通减排体系中采取更多实际行动，贡献中国智慧和方案，提升交通减碳国际话语权和影响力，以开放、合作、诚信、实力赢取平等尊重，推动全球共赢。

《城市交通》2021年第5期刊载文章

作者：吴江月，周江评