规划问道编者按
近年来，极端气候、自然灾害等突发性事件频发，暴露了城市在自然力量面前的脆弱性，“城市韧性”再次成为焦点议题。提高城市系统性的抵御力、恢复力和适应力，是一项综合性的系统工程，不仅涉及新的技术手段、空间规划管控，也涉及社会组织和治理等诸多方面。应对城市突发灾害和紧急事件，如何运用智能技术加强风险评估和预警支持、促进绿色技术在基础设施系统的运用、通过规划提高城市空间格局的韧性、提升系统性的社会响应机制和治理能力等，都是“城市韧性”的重要议题。为此，本刊编辑部以“应对气候变化的城市韧性与空间规划”为主题组织学术笔谈，邀请各领域的专家学者共同探讨。
关注超标雨洪，深化国土空间规划
王建军（河南省城乡规划设计研究院总院股份有限公司，副院长，教授级高级规划师）
2021 年8 月9 日， 联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC） 在瑞士日内瓦发布了最新气候变化报告《气候变化2021：自然科学基础》，指出全球气候变暖使各地极端天气出现变得更加频繁和明显，气候危机正在进一步恶化。夏季暴雨是我国内陆地区最常见的极端天气，往往对城市和广大乡村地区造成人员和财产损失。由于城市的人员和社会财富高度聚集，灾害造成的损失更加巨大，更易引起人们关注。郑州7·20 特大暴雨引发的洪水和内涝，造成了重大人员伤亡和财产损失，公众视线再次聚焦洪涝灾害下的城市安全。
规划界长期关注城市防洪排涝问题，形成了国家《防洪标准》《城市防洪规划规范》《城市排水工程规划规范》和《室外排水设计规范》相互配合的城市防洪排涝的国家标准和技术规范体系，并且随着城市内涝灾害加剧，不断修订《室外排水设计规范》，提高城市雨水管渠设计重现期（2—50 年） 这一关键性指标，还特别增加了内涝防治设计重现期（20—100年） 的规定，以及地面积水设计标准和最大允许退水时间。但是，随着全球气候变暖，极端天气频发，基于历史数据的不同频度降水量数值往往低于实际情况，即同样强度的降水发生的频度更大，城市面临超出现行设计标准的降雨几率增加，城市内涝更易发生。在此背景下，如何减少城市内涝发生频率，降低内涝危害程度，保障城市人员和财产安全，减少社会经济损失，除了进行城市排水管渠更新，满足现行设计标准，我们应当更加关注超标雨水排放问题。近几年，全国各个城市都在大力推进海绵城市建设，对削弱和延迟雨水峰值的影响产生了积极作用。但是，对于长历时和高强度降水，海绵工程的作用并不明显。超标雨水的研究需要多学科、多专业配合，共同推进。
当前，规划设计单位正在编制不同层次和地区的国土空间规划。通过规划编制，从规划层面提出应对超标雨水的措施办法，使城市能够具有更强的抵御极端天气的能力，规划技术人员需要有所创新。
国土空间规划编制体系由“五级三类”构成，不同层级和类型的规划应结合各自的内容侧重和深度要求，加强气候灾害评估，深化相关规划内容。
国家和省级国土空间规划侧重战略性和协调性，应从大区域和全流域层面进行灾害风险评估和研判，合理划定蓄滞洪区，从根本上解决上游城市超标雨水的出路，并减轻下游城市超标雨水的排放压力。同时，要明确蓄滞洪区使用的条件和相应的安全减灾措施，降低蓄滞洪区的社会经济损失。
市、县和乡镇国土空间规划注重实施性和操作性，每一个规划都要聚焦一个核心的城市或者乡镇，合理安排全辖区和中心城镇的各类用地，降低洪涝风险，减轻灾害损失。首先，在“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价”中重视洪涝灾害评估，将区域中地势低洼宜涝地区确定为城镇建设不适宜区，进一步校核蓄滞洪区，城镇建设选址应避让这些受洪水和内涝威胁较大的区域（《城市防洪规划规范》（GB51079） 4.0.1 款规定）；其次，城镇开发边界内的用地布局应落实《城市防洪规划规范》（GB51079） 4.0.2 款“高地高用、低地低用”的原则，城市党政机关、大型医院、水厂、电厂等重要设施用地应避开地势较低区域。
城市防洪、排水防涝、城市防灾等专项规划应增加应对超标降雨的专门内容，提高城市抵御洪涝灾害能力。局部区域特别是城镇建设低洼地区的详细规划，应加强区域竖向设计内容，严格落实现行防洪排涝标准，满足有关内涝防治设计重现期的规定，并对重要设施用地采取提升场地标高、增加挡水设施、加大抽水泵站房能力等自保及应急避险工程措施，以及其它非工程措施，降低洪涝灾害威胁。
本轮国土空间规划要充分体现全域全要素和多规合一的原则，既要从全流域上下游统筹应对城市内部和广大乡村地区的洪涝问题，降低全社会洪涝灾害损失，也要着重打破市政部门关注城市、水利部门关注流域的部门分割，将城市排水系统和区域河流水系、水利设施进行有效衔接，建立全域统一的防洪排涝体系。同时，规划还应加强针对洪涝风险的非技术性管理措施的研究和制定，进一步提高城市应对洪涝灾害的“韧性”。
本文引用格式：王建军. 关注超标雨洪，深化国土空间规划[J]//《城市规划学刊》编辑部.“应对气候变化的城市韧性与空间规划”学术笔谈. 城市规划学刊，2021（5）：7-8.
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