空间战略是城市政府发展与保护政策意图的规划语言转换，是地方自然资源部门基于自身事权实施要素配置、边界管理和资源管控的纲要。文章探讨了战略规划在国土空间规划体系中的定位，分析了空间战略在规划编制中作为蓝图规划的引领作用，并以珠海国土空间总体规划为例，展示了空间战略的区域格局、自然格局和人文格局3 条研究思路，以及高效使用、分化治理、按需配置、精准实施的战略措施。
本文刊载于《规划师》杂志2021年第14期，欢迎分享。
【作者简介】
李家志，高级规划师，中规院( 北京) 规划设计有限公司规划设计一所所长
2018 年3 月自然资源部组建，在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，通过横向的机构改革与纵向的事权划分改革，厘清了中央和地方在国土空间治理中的权责关系，构建了权责对等、分工明确的现代化国土空间治理体系。自此，总体规划从蓝图设计时代步入了资源管理时代，产生了有别于既往空间类规划的技术特点，强调空间要素配置、边界与指标刚性约束，并实施督察与管理。但是各地在推进市级国土空间总体规划时，为了满足刚性管控指标的要求，出现了“对图斑、凑数据”的现象，忽略了国土空间总体规划的战略引领作用。
本文回顾了空间战略的演进过程，总结了各类规划的空间战略特征，强调空间战略是国土空间规划的核心内容，是基于区域格局、自然格局、人文格局实施要素配置、边界管理和资源管控的纲要。同时，本文提出市级空间战略需要顺应生态文明理念，从高效使用、分化治理、按需配置、精准实施的角度进行深化研究。
空间战略的演进过程和既往空间类规划的战略性特征
20 世纪90 年代，我国进入快速城镇化时期，在市场经济追逐利益的导向下，分税制带来地方政府财政饥渴，并使土地财政陷入困境，城市空间和土地成为地方政府重点关注的重要资产。1990 年，《中华人民共和国城市规划法》正式颁布，明确了城市总体规划需具备转换城乡用地属性的功能。地方政府逐步将城市规划从城市建设的蓝图转变为城市发展的蓝图，明确规划工作的核心是拓展城市空间，这反映了在房地产业和生产加工业导向下中国经济对产业用地的需求增加。
1998 年国土资源部成立，编制并颁布了《全国土地利用总体规划纲要》，国家通过土地利用总体规划中的约束性指标和年度计划来控制与加强空间用途管制。但由于城市总体规划内容过多、编制和审批时间过长，其无法适应城市的发展速度。
在此背景下，《广州城市建设总体战略概念规划纲要》正式出台，引发了战略规划的热议，这种“以目标定结构”的规划是地方政府对激烈城市竞争的回应，满足了经济高速增长和土地快速开发的需求，具有使城市新的拓展区发育情况、人口增长速度和用地拓展面积超越城市实际可承受范围的特点，对地方规划管理体系和城市空间形态产生了巨大影响。
为了应对日趋严重的区域和城乡之间发展不平衡、发展与保护之间的矛盾，2011 年国家发展改革委发布了《全国主体功能区规划》，该文件注重空间、人、资源、环境之间的协调，并明确了未来国土空间开发的主要目标和战略格局，确定了主体功能区的概念，但是也存在规划实施主体不清晰，以及财政转移支付、金融政策、生态补偿和干部考核指标等配套措施没有及时跟进的问题。2014 年开始，我国经济发展进入“新常态”，国家发展改革委、住房和城乡建设部、原国土资源部3 个部门进行了“多规融合”的创新试点。2018 年，自然资源部统合了空间规划管理权，构建了国土空间规划体系。
主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划在战略目标选择、战略安排侧重和战略实施手段等方面各具特色。其中，主体功能区规划注重对区域发展职能的协调，内容主要包括构建城镇化、农业和生态安全三大战略格局，以及划分优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区，并强调加大对县级单元的开发力度和规范其开发方式；土地利用总体规划以耕地保护为主线，通过土地指标、耕地保护指标的层层下达分解，从配置土地资源、保障耕地数量与控制土地用途的角度去实现国土安全和经济社会发展安全的战略安排；城市总体规划强调地方发展的空间诉求，主要体现在战略目标的确定和空间结构上，战略落实体现为各项设施的布局和城市用地布局，并通过“三区四线”和重要公共设施用地的管控传导至下位详细规划和专项规划的用地中。
国土空间规划时期空间战略的特征
在《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》确立的“五级三类”国土空间规划体系中，并未明确空间战略的法定地位。从目前全国各地国土空间总体规划的实践来看，鲜有单独编制的空间战略专题或专项规划，这在一定程度上造成了总体规划编制过程中的工作主线模糊与混乱，并且在资源的使用和保护方面，仅对面积有明确的限定指标，规划师易在各类资源数据的核实与统计工作中感到迷茫。
在国土空间规划编制工作中，规划管理和编制人员逐步认识到空间规划工作的核心不是土地本身，也不是利用土地的具体方式，而是一种对于资源使用行为(即用与不用、何时何地以何种强度使用等) 的政策性规范。资源管理不只是简单的用途管制和指标分配，而是需要对空间需求和资源的价值进行全面深入的了解，以最优的资源配置实现高质量发展。空间战略是城市政府发展与保护政策意图的规划语言转换，是地方自然资源部门基于自身事权实施要素配置、边界管理、资源管控的纲要。因此，空间战略即是“规划”本身，也是国土空间规划的核心。
自然资源管理部门“两个统一行使”的事权决定了国土空间规划不仅是规划蓝图，还是资源管理的依据。在此背景下，国土空间规划中的空间战略更加强调在中央事权监管下实现区域的高质量发展，按照资源禀赋和比较优势，合理使用自然资源和精准配置空间资源。同时，空间战略的制定需要综合考虑山、水、林、田、湖、草各类自然要素，以及历史人文要素。
从各地的国土空间规划实践来看，当前的空间战略主要沿着区域格局、自然格局、人文格局3 条主线展开研究：一是基于国家和省级的发展要求明确城市在区域中的核心职能，结合区域重大设施布局，识别战略性的发展与保护空间目标，引导形成城镇体系和生态保护体系架构；二是基于空间特征探索各类空间要素的合理利用方式，“宜农则农、宜林则林、宜城则城”，进而对自然和人工环境的演变方向做出判断；三是基于历史发展脉络研究城市发展的客观规律，合理引导人口集聚，配置城市用地，并按照城乡居民的诉求确定城市更新和乡村振兴区域。
2.3 战略框架是体现国土空间规划分项工作的提纲要点
国土空间规划时期的空间战略主要出现在市县层面，目标为区域的协调定位和地方竞争力的提升，内容和形式相对灵活，且各地区面临的战略问题差别巨大，难以形成相对稳定的内容框架。从空间治理角度出发，空间战略内容框架的需要重点关注以下5 点内容：①制定适应全球化变迁和区域分工的空间发展定位，承担区域中的环境—经济职能；②响应国家和省/ 自治区的政策，结合城市国土空间资源，制定城市的发展方向与路径；③制定生态规划，拟定并实施可持续发展的环境保护政策；④识别城市中具有区域性职能的核心地区，完善这些地区的基础设施和公共服务设施，发展产业功能与创新功能；⑤制定城市的新城(区) 建设、城市更新与乡村经济振兴计划。
影响空间战略研究的主要因素
国土空间规划是我国迈入生态文明时代后治理体系现代化的体现，实现高质量发展是其根本目标。高质量发展要求平衡自然资源的发展与保护，我国未来的发展只能采取兼具紧约束资源投入和可支付经济投入两大特征的可持续发展模式，因此追求空间使用的高效率成为空间战略的工作主线。
空间使用的高效率体现在两个方面：一是以自然地理格局为基础、按照“双评价”实现空间用途的最佳配置；二是实现国有资产、自然资产和社会资产的总体提升。生态和农业空间高效率利用的实质是促进自然资产向资金转换的“两山”理论实践，重点是在提高农业生产效率和提升生态环境质量的前提下，使空间使用产生非建设行为的增值效益；城镇空间的高效率使用主要指工业用地产出效益提升和城市宜居度提升，城市人口规模增长是其最直接的体现。
分化治理和全域全要素用途管控是国土空间规划有别于既往空间类规划的显著特征，亦是治理能力现代化的探索方向。空间类规划在立法中必然将考虑各级政府的立法权力、职能设置和行政权限差异，赋予地方政府在法律制度框架内的权力，从而为国土空间规划依据事权划分的分化治理提供法律支撑。
在规划编制方面，中央政府的工作重点包括确保全国国土空间纲领性目标的实现，对涉及国计民生安全的资源底线的管控，以及对重点领域、核心区域的治理。地方政府一般关注行政辖区内空间资源要素配置、空间治理的提质增效，以及具体资源分配中的个体权益协调。在这样的权利架构和责任分工中，空间战略既要承接国家使命和区域职责，确保区域生态安全和资源供给，又要围绕提升城市竞争力的目标展开空间资源调配，构建具有区域竞争力的地区。
国土空间用途管制分为陆域和海域两类，同时对建设和非建设两类活动实施差别化管理。其中，一种管制是针对各项开发建设活动实施管控，另一种管制主要涉及自然资源保护管理，对象包括耕地、草原、森林、湿地等各类资源。管理事权决定了国土空间规划的空间战略视角应立体多元，不能单一聚焦于既往空间类规划的区域职能协调、耕地保护或城市建设，也不能局限于单一要素的保护与使用，需要更加关注人在资源的保护、开发、利用、修复和治理等多种类型活动中的作用，并从构建“有机生命体”的角度，强化山、水、林、田、湖、草各类要素之间关系的研究。
国土空间规划工作要从人民的需求角度入手，搭建资源价值与人民的需求的桥梁，以“人民满意度”为核心实施体系建设，以解决资源与需求之间不平衡、不充分的问题。当前我国已经进入城市社会，城镇化率超过60%，城市工作是国土空间规划的重点。2014年我国城镇新增就业人数中普通高校毕业生超过了50%，就业主体已经从劳动密集型产业从业者转向具有较高创新能力的高素质人群，就业人群对空间的需求从基本服务空间转向高等级的服务设施、高品质的环境空间，文化消费的需求不断提高。实施空间战略的目的是为城市的长远发展创造优势，即吸引足够的人口和高素质人才参与城市建设。空间战略要发挥“规划”的特长，按照吸引人、留住人的思路，增强空间资源配置的有效性，提供充分的就业、优良的设施、高品质的环境和有魅力的空间。
国土空间规划通过实施监督体系的构建，开展定期评估和执法监察，促使空间战略能落地、可考核，战略研究应从图纸规划延伸到管理机制和实施政策制定。此外，空间战略的制定应契合规划实施的空间维度、时间维度和政策维度。
上级空间战略明确的资源管理和空间规划内容在向下传导时会对下级空间形成约束，国家级战略意图可以通过国土空间总体规划和专项规划向下级政府传导。空间战略应依据时序分解规划目标、指标和任务，有序衔接国民经济和社会发展规划、市级政府年度重点工作。国土空间规划的空间战略还要考虑基于生态文明体制改革的系统性要求，结合国土空间规划的关键格局，总结出国土空间规划的重点策略，包括自然资源资产产权制度影响下的资源的资产化策略、国土空间开发保护制度下的开发指标约束策略、资源总量管理和全面节约制度下的资源效率评价考核策略、资源有偿使用和生态补偿制度下的资源生态市场化策略、环境治理体系下的区域联动策略、环境治理和生态保护市场体系下的相关权益配给与交易策略、生态文明绩效评价考核和责任追究制度下的指标体系与承载力预警策略等。
珠海国土空间规划的空间战略研究
珠海位于珠江出海口西岸，南连澳门，东隔伶仃洋与香港、深圳相望。全市总面积中78% 是海洋( 珠海陆域面积为1737km²，海域面积为6 050 km²)，海岸线长达690 km，拥有145 个海岛，是典型的“百岛之市”。
作为我国首批设立的4 个特区城市之一，珠海的建设成就斐然，2019 年全市GDP 为3 435 亿，常住人口为202 万，人均GDP 在全国城市中排名第五。改革开放四十几年间，珠海提出了“二次创业”目标，核心是完成珠澳合作开发横琴的任务，为澳门的长远发展开辟广阔空间，建设生态文明新特区。
本轮珠海国土空间规划的空间战略从区域格局、自然格局、人文格局3 条思路展开。
(1) 区域格局思路是根据国家“一国两制”政策和粤港澳大湾区协同发展背景下的城市核心定位而产生的。为澳门服务、建设国家开放窗口是珠海城市的核心职能，珠海与澳门唇齿相依，珠澳口岸的日通关量达到了36 万人次，已形成了事实上的同城化。珠海国土空间规划战略的出发点紧密围绕着区域格局思路，确定了澳珠协同、共建“亚太国际新都市”的规划目标。从全域全要素管控的视角看，横琴新区及毗邻澳门的海洋、海岛空间是未来珠澳合作的战略区域，因此需要通过陆、岛、海、桥各类空间要素加强粤、港、澳之间的联系(图1)。
(2) 自然格局思路是根据自然地理格局形成的城市“陆岛相连”的空间特征而产生的。珠江出海口的泥沙逐年淤积，加之人工的圩田和水利工程使得江海中的岛屿逐步与大陆相连，形成了今天的珠海陆域( 图2)。陆海转换的地理格局使得珠海的生态系统复杂敏感，同时建筑地基处理和城市基础设施建设成本高昂，山体、河网分割的细碎地块使得城市建设难以发挥规模效应，高成本投入没有换来高回报，由此形成了珠海“点轴拓展”的城市格局特征( 图3)。未来珠海必须在生态环境紧约束下加强空间资源利用的高效率，构建职住平衡、紧凑发展的组团式空间结构。
(3) 人文格局思路是根据城市人口特征产生的空间需求而产生的。2016 年开始，外来人口大量涌入珠海，2018 年新增常住人口为12.57万，人口增速为7.1%，位居珠三角第一。此外，许多澳门市民实际在珠海居住，中山等珠海周边城市亦有大量人口在珠海就业，使得珠海的服务人口远远大于常住人口，教育、医疗等公共服务设施的供需矛盾异常突出。空间战略需要以用地投放对人口规模和密度进行调控， “分区按需”配置设施，重点加大对老城区的用地挖潜，解决设施用地不足的问题。
4.2.1 坚持建设生态城市提升城市竞争力
特区建立初期，珠海就确定了生态立市、环境优先的发展战略，设立了较高的产业准入门槛，城市总体规划前瞻性地确定以“宜居”为城市发展方向。四十多年的坚守换来了全域景区化的建设成效，珠海成为联合国表彰的“全球全面改善人居质量的模范城市”。在生态文明建设时期，珠海继续坚定“绿水青山就是金山银山”的理念，为特区“二次创业”实现弯道超车提供环境资本。
在已有的生态保护格局的基础上，珠海空间战略整合上级政府监管生态保护红线、自然保护地和城市绿线，以及珠海自主管控的25m山体保护线和重要海河80 ～ 120m退线，形成生态城市建设边界控制线。此外，珠海结合土地管理的“五个统一”、城市规划管理的“八个统一”、环境保护的“八个不准”，以及建设项目的“环保一票否决权”制度，形成行政管理制度与空间边界管控相结合的“强约束”管理体系。
4.2.2 面向粤港澳合作空间的全要素规划
珠海与澳门、香港同属万山群岛，虽地处陆地的末端，却是与港澳相连的海洋中心。珠海空间战略突破陆地思维，以多维度空间合作实施开放战略。
珠海空间战略考虑将港珠澳大桥及其延伸段作为扩大开放的纽带，以大桥形成联系粤、港、澳三地机场的联络线，以便捷的国际航空出行提高城市对外门户地位；借助大桥和广州、深圳轨道延伸线的转换联系，强化广州—中山—珠海—澳门—香港的公共交通联系，实现内外开放的联动。
珠海空间战略以横琴岛作为海岛合作的中心，建设横琴粤澳深度合作区，开展产业协作、旅游合作和生态共建，实现基础服务外的功能延伸，共同培育新业态，增强两地居民的认同感和融合度，为澳门产业多元化创造条件。
珠海空间战略将珠海的海洋优势和生态资源转化为合作资本，实现陆海功能区划“一张图”。优先划定以自然保护区为核心的海上生态保育空间，共同保护伶仃洋；以万山群岛诸多岛屿为节点，共建粤、港、澳三地居民无须签证的海洋公园和国际垂钓区，远期考虑珠澳、珠港合作建设航运枢纽岛和能源转运岛。
4.2.3 以人民满意度为核心配置用地供给
珠海的城镇化率达90%，是典型的城市社会，东西双城结构明显，东部香洲区已经进入城市更新阶段，西部金湾、斗门区还是用地粗放的新区建设模式。东部城区集聚了珠海52% 以上的常住人口，贡献了70% 以上的地区生产总值，但建成区面积仅为全市建成区的31.3%，西部城区人口密度低，用地相对粗放(图4)。
多年供地数据显示，珠海整体用地增量空间充分，存在的主要问题是空间投放与民众、市场的需求相错位。东部城区地价高昂，挖潜挤出的用地功能更倾向于财政收入较高的商业、居住用地；西部城区为了吸引人口，投入巨大资金建设公共服务设施，却难以得到预期的效益。
基于珠海东西双城的城市格局特征，珠海空间战略明确了发展职住平衡的组团城市的布局思路，以街镇为单元实施规划人口密度管控。东部城区从保持城市的宜居品质和设施承载能力的角度出发，控制城市更新的开发强度和建筑高度，严格控制工业用地改造为商业、居住用地，增加中小学用地空间。西部城区注重培养自身发展动能，使产业用地投放与居住、公共服务设施相匹配，注重区域交通设施带动形成的新人口聚集区域。
4.2.4 以基本城市组团作为实施传导单元
珠海空间战略构建“城市—片区—基本城市组团—邻里”四级中心体系，以基本城市组团为城市发展的细胞进行规划实施传导。为便于实施，空间战略着力构建城市管理和空间规划边界相同的传导单元。片区边界与区级行政单元一致，并作为分区规划编制的范围；基本城市组团的边界在划定中以街道(镇) 现有行政边界为基础；既有成熟区域的组团边界与街道行政边界吻合；城市拓展区域的组团边界考虑到街道(镇) 办事处的行政管理能力，依据社区(村) 边界、规划道路提出了街镇行政边界切分的建议。
基本城市组团的人口规模和密度确定了公共设施规模和等级，从而可以推导出开发强度和建筑高度，并将这些指数与国家发展改革委、交通运输局、住房和城乡建设部、生态环境局等专业部门的专项规划相互衔接，形成对街区控制性详细规划的刚性约束。基本城市组团对照“十四五”规划，匹配了近期建设的重点范围、设施类型和用地投放空间。在政策层面，基本城市组团覆盖全域，并按照城镇、郊野、海岛进行了规划类型划分，明晰了自然资源内部管理的空间界限，为下一步治理政策的制定与实施打好基础( 图5)。
国土空间规划体系构建是文明演替和时代变迁背景下的重大变革，要依靠国土空间规划来引领高质量发展、倒逼绿色发展，这不是原来几种空间规划拼凑型的“物理整合”，而是重构型的“化学反应”。空间战略是国土空间规划中的“规划”具体体现，亦是促进各类规划融合的催化剂。
新时期的国土空间规划面临复杂的国际国内形势，同时在生态文明理念下其还面临平衡发展与保护的矛盾，确保空间治理的弹性与刚性需要空间战略发挥更大的引领作用。空间战略应根据各个城市的特征和比较优势，从区域职能和空间发展定位入手，考量规划事权与规划实施的对应关系，突出战略空间与战略资源的价值，按照城乡居民需求精准配置资源。
城市政府不仅关心自然资源的安全，还关心合理使用资源对提高城市竞争力的促进作用。可以预见，在经过规划“对图斑、核数据”的迷茫后，空间战略统筹“管控要求、发展诉求、人民需求”的价值会越来越得到重视，“高效使用、分化治理、按需配置、精准实施”的技术特征将日益突出，国土空间规划的战略性内容一定会进一步加强，未来甚至会形成战略纲要、规划蓝图、政策研究的总体规划编制框架。
来源：规划师杂志.
如何实现有效的空间治理 —— 以《珠海市空间治理单元划定规划与研究》为例
原文始发于微信公众号（规划中国）：空间战略在珠海国土空间规划中的引领作用探讨
规划问道
