中规院历史文化名城研究所区域与文化学部主任

历史文化的保护传承在新时期受到了前所未有的重视。历史文化名城保护工作也逐步由过去的精英主导走向大众化，获得了社会上更多的共识。在保护理念上更加强调人民为中心，展现出历史文脉延续与现代城市生活融合的大趋势。同时保护管理制度的健全完善也是当前的重要使命。

我国历史文化名城保护制度的建设始于1982年第一批国家历史文化名城的公布，即将迎来四十周年的纪念。随着历史文化在国家崛起与城市竞争中的战略价值日益凸显，历史文化保护工作的重要性也进一步提升。在中央提出在城乡建设中加强历史文化保护传承的大背景下，许多新的政策和工作都在酝酿当中，近年来，一些城市也走在了实践探索的前沿，通过针对名城保护利用的实施评估来发现问题，明确重点改进方向，从而推进保护工作落地。可以说，评估工作是名城保护的前沿工作领域，是完善国家历史文化名城保护管理制度，加强监督检查的重要抓手，也是推进名城保护利用实施推进的有效方法。

历史保护类实施评估与一般的评估有三个方面的核心差异。首先，评估对象涉及到保护传承体系整个系统，包括多种遗产类型；其次，价值取向是以历史文化资源的保护管控为前提，进而关注其在社会经济发展中起到的效用；最后，针对性的研究城市在历史文化保护工作系统中的政策机制保障，不仅关注实施过程，也关注常态管理。总体而言，要“既见树木也见森林”，从评估视角出发，重新审视整个保护工作体系的运作，系统性地看待文化在城市可持续发展中的作用。在此，以杭州与广州的规划实施评估工作为例进行具体阐释。

《杭州市历史保护类规划实施评估》（以下简称杭州评估）是国内首次针对历史保护类规划体系的整体实施评估。杭州具有高度的城市文化影响力、丰富全面的保护对象类型以及多样领先的规划实践，评估工作面临对象数量巨大、保护类型众多、管理主体多元、评估层次复杂等诸多难题。

杭州评估采用了分类型切入研究的技术方法。对于不同的遗产类型，如历史城区、西湖文化景观、大运河文化线路、以及历史文化街区和文保单位等设置不同专题，进行有针对性的评价。另外，项目组对于涉及到的数十项规划，包括主干规划和相关规划进行了详细梳理，分析各项规划之间的关系。最终，对杭州名城的规划编制、实施绩效、机制和保障进行了全面审视，并提出全周期评估指标。杭州评估工作取得了积极的反馈，对于杭州经验的提炼和问题的总结也获得了城市认可，并为后续杭州历史文化名城保护规划等项目提供了重要指导。

杭州历史保护类规划实施评估技术路线

《广州历史文化名城保护利用实施评估》（以下简称广州评估）是在杭州的评估框架工作之下的进一步推进。广州的名城评估围绕新时期广州城市战略发展与文化引领的目标，为整体深化下一阶段广州名城保护工作提供决策依据。广州作为一座拥有较为成熟的保护体系和制度建设的国家历史文化名城，在名城保护工作中面临着规划政策与实施部分脱节、日常管理机制不够健全等诸多实际问题。这些问题则需要通过实施评估进一步发现原因，找准方向。在广州实践当中，中规院工作团队把整个评估工作贯穿到了规划、建设、管理全流程体系中，跟进城市规划部门和其他相关部门相关的工作，进行贴身评估服务。

相对杭州而言，广州的评估方法体系更加成熟，评估从五个维度切入，明确了38项评估标准，构建围绕历史文化名城保护利用实施全流程的标准体系。本次评估强调共同评估，共同谋划的工作方式，广泛的进行了意见沟通征询。评估也注重对于新技术的应用，借助空间大数据，深入分析高度控制、经济影响等内容，成为评估科学性的有力支持。

广州历史文化名城保护利用实施评估的五大评估维度

第一个维度是文本编制。广州评估对上一版规划的编制进行多方面的评估，包括价值特色的准确全面性、保护名录体系的覆盖面的完整性以及规划策略的可操作性。

第二个维度是规划体系。广州评估延续了杭州的经验，在对广州的整个规划体系进行梳理的基础上，重点关注街区保护规划和控制性详细规划、历史文化名城保护规划和城市总体规划等综合法定类规划的衔接，也关注保护规划与更新类规划的衔接，选取了典型案例进行分析。

综合法定类规划-名城保护类规划-更新实施类规划的协同传递

第三个维度是制度建设。广州评估一方面梳理了不同部门制定的地方性法规、地方政府规章以及规范性文件的情况，另一方面也分析了保护条例规定下的部门协作情况，从横向联动和纵向落实两个方向进行评估。

第四个维度是实施机制。广州评估总结了六类实施模式，分别是政府主导、企业承办-民众参与、政府牵头-原业主和商业运营商合作开发、政府主导实施-小微更新改造、共同缔造-多方参与以及政府主导实施-大型项目推进。本次评估追踪多个实施案例，深度解析了实施管理的各个环节。并以业主的活动为出发点，追踪梳理了业主活化利用历史建筑所需流程，找出痛点，并提出管理机制优化意见。

业主活化利用不同类型的历史建筑所需流程

第五个维度是实施绩效。广州的绩效评估分为两个方面，一是保护绩效评估，例如针对历史城区的整体格局和风貌，评估认为历史城区基本延续了越秀山-城区-珠江的山水环境大格局，在历史城区高控方面，通过12米、18米、30米三级高控分类，在规划审批后得到了有效实施，是非常值得推广的经验。二是分析在历史保护的基础上，历史文化资源对城市经济社会发展起到的作用。评估调研了历史城区的二手房市场，发现二手房交易中，保护类建筑价格普遍高出同地段一般建筑的10%。可见广州当地市民认可“老房子”的文化附加值，并愿意为之负担额外的费用。这也是社会对待历史文化保护走向成熟的一个标志。

此外，广州“小政府、大社会”的市民社会特征明显，小规模、渐进式更新模式落实较好，城市活力和市民生活延续性较强。当前面临的重要问题是历史城区和历史文化街区在日渐衰败。评估发现广州市文化产业、公共文化活动的发展与历史城区空间吻合度较低。在历史文化名城重要对象实现保护、高度控制成功的基础上，如何更好地激发历史城区的活力，提升文化魅力是下一步工作需要重点关注的方向。

本次评估总结了广州历史文化保护工作的三条经验：一是领先的制度创新和务实的政策传导。广州的法制建设与政策创新走在全面前列。通过不断探索政策传导落实机制，初步形成了名城保护日常管理制度；二是活跃的市场力量和多样的实施机制。广州善于借助市场力量，政府鼓励社会资本和业主主动参与对历史建筑和街区的维护修缮和活化利用，形成了政府、市场、社会多样合作的名城保护实施模式；三是普遍的保护意识与积极的公众参与。广州公众的历史文化保护意识较强，政府、业主、民间组织、学术界以及媒体界等以多种形式共同参与名城保护实践，形成全社会共同推进保护工作的格局。

通过广州评估工作，项目组提出了四大战略目标，16个行动方向和64个行动策略。这使得评估不仅是简单的保护工作评价，更能为城市历史文化保护管理工作提供支撑，并为下一步历史文化名城保护规划编制提供建议。

粤港澳大湾区区域文化保护与联动复兴的战略谋划

评估工作是历史文化保护领域未来需要特别重视的方向，这项工作既能够加强名城保护管理监督检查，落实刚性管控的要求，健全保护工作从规划编制到实施落地的全周期体系，也能够在评估过程中扩大社会共识，使得历史文化名城保护工作走向日常化、大众化，全面推动历史文化保护传承。