科研创新 | 促进乡村发展建设的政策措施及实施机制

贵州省是我国西南山区多民族聚居的传统农业省份，全省92.5%的地区为山地和丘陵。根据2014年统计数据，贵州全省约有1.7万个行政村、10.8万个农村居民点、 2177万农村人口（约占全省总人口的62%），平均每个农村居民点仅200余人，居民点散布现象突出。此外，水资源匮乏与经济水平落后等原因，造成全省工商业发展不均衡，资源主要聚集在少量中心城市，大量农村地区仍以传统农业生产为主，缺乏工商业支撑，农村经济水平低下、贫困人口较多。2014年，全省农村常住居民人均可支配收入仅为6671元，位列全国倒数第三（其次为甘肃和西藏）。

作为国家扶贫政策倾斜的重要地区之一，贵州省扶持农村发展的政策实践一直走在全国前列。2001年，贵州省首先在遵义市余庆县开展了“四在农家”创建，提出以“富在农家”推动经济发展、以“学在农家”培育新型农民、以“乐在农家”实现文化惠民、以“美在农家”建设美丽乡村等四个方面的乡村建设要求。在省、地州、县各级政府部门的支持下，“四在农家”创建活动在遵义市全面展开，成为在全省推广的“四在农家·美丽乡村”政策的最初开端。2013年，在总结多年实践经验的基础上，贵州省响应国家“美丽乡村”建设战略要求，提出按照社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针，全面推进“四在农家·美丽乡村”创建，出台了《关于实施“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划的意见》，通过重点开展“小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨”六大类基础设施建设，为美丽乡村创建提供硬件支撑,切实改善农村生产生活条件。

通过解读相关政策文件、访谈各级政府部门主要负责人、深入到典型案例村庄进行实地踏勘和访谈等方法，调研人员对所获取的数据与资料进行分析梳理，以此作为本研究的基础。基于3个方面的原则，进一步选择了10个村庄进行了典型村庄调研。这10个村庄均为省级官方公布的示范村庄，所处经济强县与扶贫开发重点县的比例约为2:3，分布在贵州省6个地州、7个县和9个乡镇，汉族与少数民族村庄兼顾。

图1 遴选范围村庄信息来源特征  （左）

图2 遴选范围村庄政策复合性特征（中）  

图3 遴选范围村庄所在县经济发展特征（右）

图4 遴选范围村庄所在地州分布特征（左）  

图5  遴选范围村庄民族分布特征（右）

表1 典型案例村庄情况一览表

图6 典型案例村庄分布

资料来源：自绘

六项行动计划的总目标为：力争用5到8年时间，分三个阶段，共计投入约1510亿元，建成生活宜居、环境优美、设施完善的美丽乡村。行动计划分别以“十二五”规划期末的2015年、政府任期的2017年、全国实现同步小康的2020年为时间节点，安排建设时序和资金、划分年度工作任务和工程量，并提出2015年、2017年的阶段性成果要求，同时提出六个分项计划的目标（见图7）。

图7 “四在农家·美丽乡村”基础设施建设

六项行动计划政策目标

资料来源：自绘

六项行动计划的具体工作主要包括项目落实、设施建设、标准制定三类。其中，小康路、小康水、小康电、小康讯行动计划的核心工作在于实施相应的重点项目；小康寨行动计划的工作内容比较综合，主要针对村寨内部各类设施的建设，涉及村庄环境整治和公用设施建设等方面；小康房行动计划的工作核心并非是落实具体项目，而是通过制定标准对小康房建设进行规范与引导，同时协调统筹其他相关工作。根据小康房行动计划，在规定时间内，省住房城乡建设厅应完成《小康房建设技术标准》编制工作，各市(州)、贵安新区应完成《小康房设计图集》的编制工作。之后，各市(州)、贵安新区等选择农村危房较集中和开始实施扶贫生态移民工程的村寨，先行开展小康房建设工作，打造示范点，以点带面带动周边农村住宅的小康房建设。另一方面，根据小康房建设实际需求，引导各地编制村庄规划，结合村庄整治，抓好路网、水网、电网、通信网、互联网、广播电视网、生态环保网建设，通过支持和引导农村改水、改厨、改灶、改厕、改圈，建设沼气池、文化室、宣传栏、体育或休闲娱乐场所等，推进基础设施和社会服务设施向村庄延伸。

表2  “六项行动计划”工作内容

资料来源：根据调研资料整理

该项工作从省甚至中央部门垂直向下，层层落实，直至乡镇，体现了“权责明确、分层推进”的组织方式。其中，省政府作为领导者，设置联席委员会，省委书记或省长作为委员会主任，其他各部门负责人列席参与决策；地州级政府在省级联席委员会的领导下，作为政策实施的监管者，制定实施意见，对区域内建设任务、资金安排等重大问题进行统筹；县级政府是政策实施的组织者，首先对县域范围内的各类建设项目进行统筹，进而确定具体建设项目与内容、下达具体指标和考核细则，并明确各项目建设单位与具体负责人。因而，县级层面通常成为政策能否落实的关键层级。州市级、县级层面一般通过设置联系委员会或领导小组的方式来推进实施。村镇两级是政策的具体实施者，负责编制规划、发动群众、征地拆迁、上报项目和参与建设等具体工作。在实施推进过程中，不论是设置联席委员会还是领导小组，都强调部门之间的协作，但在统筹力度上具有一定的差异，前者在计划制定与推进方面具有更强的主动性，后者则以协调和解决问题为主。

建立工作联席委员会制度和分级责任体系落实分项计划管理职责。在各分项计划的组织管理中，较为核心的是建立省级工作联席委员会制度和分级责任体系等。除小康水行动计划由省水利厅直管并且由各级水行政主管部门直接承担管理职责外，其余五项行动计划都由省政府分管领导或领导小组（小康寨由省农村综合改革领导小组统一领导）作为召集人或组长，各相关部门负责人作为成员，形成全省工作联席委员会制度，具体负责行动计划的实施、协调、督促、指导和考核等工作，及时解决计划实施过程中遇到的重大问题等。

六项行动计划预计总投入约1510亿元，到2017年预计投入约1422亿元，至此完成小康水、小康电、小康路、小康讯和小康寨行动计划的全部投资级小康房行动计划的部分投资，剩余的88亿元将于2018-2020年间全部用于小康房项目实施。

图8 至2017年的各项计划投入占比（%）

资料来源：自绘

在资金使用方式上，一是强调省级专项资金的统筹使用；二是改革省级财政资金使用方法，以县为主整合资源。除国家有特殊规定的专项资金外，省级各部门专项资金50%以上按因素法分配到县，其余资金通过竞争立项或以奖代补等方式投入到县，并支持有条件的县运用市场机制吸引社会资金；三是推广“一事一议”财政奖补机制，动员组织群众投工投劳。例如村庄内部的道路建设、路灯设置、公厕建设等，通常由村民集体商议之后将具体建设计划（包括项目位置、规模和资金等）上报给镇政府，由镇政府报给县级政府进行核准，继而通过发放资金（其中包括参与建设的村民的工费）或建筑材料的方式落实建设，完工后县级政府还需对项目进行验收。

为保障六项行动计划的实施，贵州省还制定了一系列配套政策，包括项目用地保障、审批程序简化、相关费用减免、创新监管考核以及加强宣传推广等。

保障建设项目用地。在严格保护耕地的基础上，强化土地利用规划统筹，盘活村庄空闲地、闲置地和废弃土地，并充分利用土地利用增减挂钩试点等政策。要求县、乡、村要积极配合做好项目建设用地选址工作并提供建设用地。

简化审批程序。减少前置条件，缩短审批时限。对于技术要求高、施工难度大的项目，通过招投标选择有实力的公司组织实施建设。除此之外原则上采取一事一议财政奖补办法，由村民集体决策、上报，县级政府审批、监管、验收，群众投工投劳自建或村镇组织施工队伍完成，不得发包、转包、分包。

图9 村民参与建设公共厕所和谷仓（“一事一议”项目）

资料来源：自摄

减免相关费用。例如依法减免六项行动计划新建路款等税费，制定建设项目豁免管理名录；小康电建设项目享受农网项目相关优惠政策，减免管线建设地方规费；免收“通信村村通”管线穿越公路等基础设施入场、占用等费用。

创新项目监管。六项行动计划的一方面重要工作就是落实重点工程项目，因而采取了一系列完整的项目监管措施，包括质量监管、资金监管和绩效考核等。质量监管由省直牵头部门研究制定具体建设标准，指导工程实施并全程监管，未经批准不得随意更改。同时，建立健全农村公共服务设施运行维护机制，加强农村非经营性公共基础设施和公共服务设施的后续管护，确保工程长期效益。如小康电推行基建安全生产风险管理体系，小康路建立农村公路建养信用评价体系等。资金监管方面，严格执行建设项目资金公示制，资金数额、用途、程序、效果等要向农民群众及时公开。审计部门采用前置审计、在建审计、跟踪审计、结算审计和绩效审计等措施，确保资金使用安全高效。由纪检监察机关加强行政监督，严肃查处工程实施中的违纪违法行为。如小康水行动计划建立了以县为单位的农村饮水安全工程统管机构和以省、市、县三级财政预算资金为主的农村饮水安全工程维修养护基金保障制度等。绩效考核方面，要求省直牵头部门按月调度、按季抽查、半年通报、年终考核。省政府督查室要强化专项督查，督查结果及时通报。统计部门要组织行业主管部门建立六项行动计划统计指标体系，进行季度、半年、年度统计。省政府办公厅要组织有关部门建立六项行动计划考评奖惩办法，定期开展绩效评估，严格兑现奖惩，并将行动计划的落实情况纳入到各级政府工作年度考评体系中等。

加强宣传推广。政策宣传与推广是各项政策得以在农村地区落实的有效辅助手段。六项行动计划实施过程中，各级政府充分通过媒体传播、现场宣讲等途径，加强村民对政策的知晓率、认同感和参与度，创造政府支持、村民共建共享的良好氛围。例如，开展小康房行动计划时，为了尽量传承少数民族村落的传统建筑风格与特殊建造工艺，政府便发动村民直接参与或辅助建设，既能提高施工效率，也能保障实施效果。

图10 县政府工作人员宣传并与村民商议村寨整体保护利用工程（榕江县大利村）

资料来源：自摄

 1 实施绩效 

六项行动计划的实施，显著地改善了贵州乡村地区的生产生活条件。据贵州省政府数据，至2015年底，全省共投入1096.6亿元实施各项计划，共修建村庄水泥路15424公里、建设农村公交站64个、修缮农危房36.1万所、新建农民住房3万余所、新建农村污水处理设施4749座，农村安全饮水工程惠及人数增加了316.8万，村级邮政服务已下至581个行政村等。

从政策实施力度来看，所调研的10个典型村庄中，除部分村庄在该计划开展之前便已完成某些分项计划所列的项目外，其他村庄均全部或部分完成计划（见表3）。例如，所有村庄均已实施农危房改造项目，实施小康路行动计划的8个村庄完成了通村沥青（水泥）路建设，7个村庄已实现百分百通组（寨）路硬化，4个村庄已实现100%组内道路硬化。实施小康水行动计划的村庄有7个，其中4个基本完成了农村安全饮水建设目标，5个村完成了阶段性农村安全饮水建设目标。在村民满意度调查中，多达76%的受访村民对这两年来的政策实施和村庄建设表示满意或很满意。

表3 典型村庄各项计划的执行情况

资料来源：根据调研资料整理

图11 六项行动计划实施前后对比 左实施前 右实施后

资料来源：网络，自摄

图书室

活动室

公共活动场地

公厕

垃圾箱

自来水设施

图12 六项行动计划实施过程中村内建设项目

资料来源：自摄

 1 细化政策目标与内容 

目标细化包括两个方面，一是总体目标与分项计划的目标设定；二是不同时间节点的目标设定。通过细化目标，进一步明确政策内容与工作要求。一方面确定不同时间节点上各分项计划的工作任务，另一方面也可依此制定考核标准。

政策内容的细化过程就是政策自上而下逐级下达、逐级消化的过程。下级政府在根据上级政府的政策要求制定地方发展目标和工作任务时，还需根据地区发展实际进行相应调整，同时在其事权范围内对政策的主要工作内容做进一步的细化，包括统筹安排建设项目和资金，并制定相应的考核指标等。通过分级、分时、分地域的目标深化和内容细化，建立起系统的工作组织、实施监管与考核指标体系，从而保障实现政策目标。

 2 明确各级政府权责并强调协作管理 

促进乡村发展建设的政策措施并不少，难点在于如何有效实施与管理。一般来说，政策实施的关键在于自上而下的推动与自下而上的反馈协调。由于涉及农村发展建设的管理部门众多，目标、项目与资金繁杂，为了合理配置资源、有序落实工作，明确各级政府权责并加强各部门与组织的协作是至关重要的。贵州省在推进六项行动计划过程中，明确规定了省级、地市级、县级和乡镇级政府的相关权责，同时注重建立相应的协作管理机制，如联席委员会和领导小组制度，以及分级责任体系等，从而保障各项工作有组织、有计划地顺利推进。

 3 以项目管理的方式保障实施 

政策实施的重要抓手就是具体建设项目，因而对建设项目进行科学的管理也是政策实施的重要保障。贵州省采取了工程项目管理的方式，形成了一套从立项、设计到组织实施、监管和竣工验收的完整的项目管理体系。其中，县级政府统筹安排的建设项目，省级、地市级政府通过专项资金投入建设的项目，以及由村庄集体申请的“一事一议”项目，均需首先完成立项、设计，经过审批方可组织实施，且在建设过程中全程接受监管，按时竣工并达到考核标准方可验收。通过工程项目管理的方式，凡事有章可依、有法可循，既保障了工程建设的规范性，也提高了政府监管效率。

 4 关注实际需求并重视村民参与 

政策目标与内容是否与村民的实际需求一致，直接影响到政策实施是否顺利，进而影响资源使用绩效以及地区发展。相对而言，符合村民实际需求的政策更容易被村民理解和支持，从而能大大提高政府与村民之间的沟通效率，让村民积极参与建设，保障项目的进度和质量。笔者在以往的农村工作中发现，很多地区无法顺利推进农村工作的重要原因之一就是目标与需求脱节，六项行动计划之所以能迅速推进并取得不错的成效，一方面在于其聚焦改善乡村生产生活环境，关注农民切身利益，另一方面也与实施过程中的政策宣传与村民参与分不开。我国地域辽阔，乡村发展的差异巨大，乡村领域的政策制定也要因地制宜，从地方实际需求出发，才能真正被村民理解、接受，共同建设美丽乡村。

本文执笔人：栾峰

原文《促进乡村发展建设的政策措施及实施机制研究——以贵州省“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划为例》，发表于《乡村规划建设》，北京：商务印书馆，2019（1），作者：邹海燕，栾峰

本研究受上海同济城市规划设计研究院有限公司科研课题资助（课题编号：KY-2015-ZD4-B01）