【视点】交通为谁规划？——城市综合交通体系规划反思与探索

　　本文为中国城市规划设计研究院城市交通研究分院综合交通所副所长王继峰在2017年中国城市交通规划年会上做的演讲报告，欢迎分享。感谢中国城市规划设计研究院城市交通研究分院等会议主办方提供资源支持！

我们现在面临着对交通规划的现实拷问，比如堵车了，是不是交通规划没做好？那么交通规划到底要解决什么问题？为畅通、为安全、为形象、为发展？还是以上全要？

一、如何认识交通问题与交通规划

如何认识城市拥堵问题

教科书中经常会说交通问题是个非常复杂的长期问题，从“俄罗斯方块”分析模型可以看出造成交通拥堵的原因基本可以分为四类：城市处于规模增长的过程当中，交通结构发生了巨变，但交通设施建设速度较快，一定程度上缓解了拥堵，在促发展过程中存在管理上的欠缺，使得部分地区拥堵更为严重，这四个因素综合就造成了我国现在城市拥堵的现状。

各种因素的影响程度因时而异、因地而异，具有阶段性和差异性，因而我们认为要对交通拥堵状况有综合判断，通过问题评估、精准治理和效果评价来缓解拥堵问题。我们注意到交通参与者对交通问题的理解是不同的，大家的理解和关注点是不同的，对规划方案的态度也是不同的。现在各个群体的利益诉求越来越重要，识别不同群体的诉求，是分析管理政策效应的前提。

以中规院交通分院为例，早在改革开放初期，先后在深圳、烟台、贵阳、十堰等地开展了综合交通规划；2000年以后，城市综合交通规划编制工作广泛开展；截至2016年底，在28个省份、78个城市，完成了135项综合交通体系规划。

经过梳理我们发现了一些特点。

探索期：1980年－1989年

我们找到最早的一份文件是《深圳市交通规划咨询报告（1984）》，它的特点是采用规划咨询形式，对深圳市交通发展中的重要问题提出咨询意见。主要内容为深圳市道路系统规划、干道车流量预测及通行能力检验、发展轻轨交通、广九铁路与深南路立交等。报告体现的主要理念和规划特色为区分干道和地方性道路，其中干道保证通行效率，地方性道路自成一个小系统；根据带型城市特点规划布局轻轨；采用交通模型预测道路交通流量；在核心区提出步行区方案。

在1985年的十堰市交通规划和1989年的贵阳市综合交通规划可以看出规划内容和编制方法基本确定，定性分析与定量方法结合。从城市总规出发，确定道路功能；定量部分占规划报告较大篇幅；对机动化有充分估计（年均增长13%）；提出中心区和外围片区采取不同的交通模式。

完善期：1990年－1999年

以洛阳市交通规划（1996年）为例，技术流程和规划内容与目前基本一致，但规划方案仅限于道路、公交、停车等机动化相关内容。强调机动化带来的交通挑战，采用情景分析；保障公交路权，规划公交专用道；注重对总规和用地规划的反馈。这个阶段交通规划大的框架已经搭建完毕。

推广期：2000年－2009年

以2000年公安部、建设部“畅通工程”为契机，众多城市通过编制规划，解决交通拥堵问题，提高交通现代化水平。当时也提出了要编制交通管理规划，那时侧重管理设施的规划，对于需求管理和城市空间协调管理没有与城市总体规划紧密融合。苏州市交通规划（2006）兼顾当前问题与长远方案；全市域范围规划；不同交通方式的衔接与协调；客运枢纽及TOD理念。

《苏州市综合交通规划》获2008-2009年度全国二等奖 

成熟期：2010年至今

以《城市综合交通体系规划编制办法》（建城[2010]13号）及编制导则为标志，城市综合交通体系规划编制进入成熟期。西安市城市综合交通体系规划（2014）以大西安（西安、咸阳、西咸新区）一体化发展为抓手；以更加综合的视角开展规划，统筹交通与城市空间、产业发展和历史保护；优化城市道路分级体系，大都市区快速道路与组团内部集散道路相对独立；强化综合交通体系一体化组织，提出分区、分层规划理念。

《西安市城市综合交通体系规划》获2015年全国一等奖

纵观来看，有几点基本共识。

一是以问题为导向：从解决现实交通问题入手，通过系统地梳理和部署，提出城市交通可持续发展的蓝图；

二是融合城市总规：以总规为依据，谋划长远方案，满足与土地利用规划相适应的交通增长需求；

三是重视量化分析：开展综合交通调查，建立交通模型，预测交通需求，评估规划方案；

四是倡导以人为本：逐步完善公共交通、步行和自行车相关规划内容。

小结

规划内容体系不断完善，理念不断更新，但是主要针对规模、结构、设施效应，管理政策效应并没有得到足够重视。

二、规划编制实施中的问题与挑战

当前城市综合交通体系规划在编制和实施过程中面临一系列问题和挑战：

规划地位和作用认识不清

由此可以看出城市综合交通体系规划的地位和作用十分明确，是战略性、指导性、综合性的规划，应当与城市总规同步编制；但是，实际工作中经常出现以综合交通规划代替专项规划、改善规划或缓堵计划的现象，或者反之将各类专项规划内容强加于综合交通规划之中。这同时表明，针对设施效应和管理效应的实际诉求不断加强。

价值理念与实际行动脱节

规划理念“以人为本”，而规划方案却“以车为本”；倡导交通与城市一体化规划和TOD理念，方案中却呈现脱节状态；号称公共交通优先，在方案中却无从体现，城市中心区公交投放最多，但也恰恰是机动车拥有率和使用率最高的区域。

例如宽马路、高架路割裂城市、以车为本和特大规模铁路客站与周边用地脱节，交通组织困难。

宽马路、高架路割裂城市、以车为本

特大规模铁路客站与周边用地脱节，交通组织困难

规划实施评估环节缺失

城市综合交通体系规划的实施评估没有纳入规定程序，也没有明确实施评估的具体期限和内容要求。在已开展规划实施评估的城市，评估报告中存在一定问题：注重设施建设规模完成度，忽视发展质量以及政策保障措施评估；注重交通拥堵指数等表象，忽视拥堵成因分析；规划主管部门事权内项目实施较好，其他项目实施状况不理想；实施评估结论与规划修编脱节，新编规划另起炉灶，缺少规划延续性。

规划管理体制机制缺乏

缺乏全周期规划管理机制，部门分割、多头管理现象十分严重。

引自：世界资源研究所，2014

相关法规技术标准陈旧

城市交通方面的法律法规不健全，仅有一部《中华人民共和国道路交通安全法》，主要用于规范交通运行秩序，缺乏独立、系统的城市交通法律法规；规划技术标准体系不健全，不能及时反映城市交通规划理念、规划技术的发展趋势；城市交通相关标准规范过时，城市道路交通规划设计规范(GB50220-95)仍然以保证交通畅通、满足交通需求为目标，并且年代久远，不适应当前发展要求。

三、综合交通体系规划的未来展望

（一）强化多规融合，做好规划衔接

城市综合交通体系规划与城市总体规划同步编制；围绕“一张图”，做好多规融合；指导分区规划、控规和专项规划方案的落实；为制定城市交通政策提供依据。

（二）以人为核心理念贯穿规划全过程

应对更为复杂的利益诉求，满足不同阶层的人的出行活动需求，从笼统的以人为本转向更加具体的利益群体。从规划理念到规划方案，再到实施方案，全周期、全过程体现以人为核心理念；扭转城市交通问题的认识误区，杜绝“以车为本”，避免过于简单地采用工程思维编制规划。

不同收入阶层的交通方式选择偏好

（三）加强规划实施、评估和滚动编制

采取“城市政府主导、综合交通体系规划+行动计划分解落实”的模式；将规划实施评估纳入规定程序，明确实施评估的时限、评估方法、评估内容、报告体例和资料收集等要求；建立规划动态更新机制，设立固定年限（例如每5年一次），开展规划评估和更新工作。例如按照法律要求，南加州区域交通规划每4年更新一次。

（四）加强技术创新与行业规范

以综合交通体系规划为代表的规范希望尽快发布并得以应用，大数据分析技术和规划方法创新。

最新规范（待发布）

数据分析技术和规划方法创新

（五）深化政策保障机制研究

以服务所有人的交通出行活动为目标，政策制定要体现：

公平享有交通方式使用权利并承担相应义务（小汽车拥有和使用）；公平分担交通运输带来的利益和影响（交通环境影响）；公平获取交通服务实现出行目的的权利（交通可达性、覆盖率）。

技术与政策相结合，综合治理城市交通问题；在交通规划和建设中引入“交通设计”，提高设施使用的舒适度和便利性；既要保证长距离出行的快捷性，还要保障本地接驳交通的便利性。

落实公交优先发展战略，同步实施有针对性的小汽车交通需求管理政策；建设骨干公交走廊，同步落实走廊沿线交通管控措施，如消减停车位、改善慢行交通、优化常规公交接驳等；划定拥堵收费区或收费道路，同步在周边或沿线地区改善或增加公共交通服务等。