2021农村土地经营权流转市场洞察

中国农业大学中国土地政策与法律研究中心《农村土地经营权流转市场洞察》系列报告之《2021政策评析篇》、《2021价格与市场培育篇》、《2021研究综述与舆情篇》将于2022年1月27日、1月28日、1月29日在“土地学人”陆续发布。

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China Rural Land Market Watch

农村土地经营权流转市场洞察

2021报告视点

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农村土地经营权流转是指在承包方与发包方承包关系保持不变的前提下，承包方依法在一定期限内将土地经营权部分或者全部交由他人自主开展农业生产经营的行为，是我国农村土地市场的基本形态。现实需求与制度改革配套共同作用下，我国农村土地经营权流转市场得到了进一步发展，管理更加规范化和精细化，服务机构不断涌现，市场化程度不断提高。

政策朝着规范化、精细化发展

如何进一步规范流转行为，对流转过程提供规范化制度支持是2021年农村土地经营权流转政策的主旋律。2021年1月26日农业农村部印发了《农村土地经营权流转管理办法》，在社会资本、耕地保护、粮食安全、当事人权益等热门主题上明确了规范性原则。政策发展方向上，进一步加强农村土地经营权流转的规范性，着重指出农地农用，明确土地经营权流转边界，防止非农建设占用耕地，严格落实耕地保护和粮食安全要求，遏制耕地“非粮化”、“非农化”。

对农村土地经营权流转过程中各类主体行为进行细致的规范和界定是有效利用市场手段的前提。政策上明确提出农村土地经营权流转要与社会发展相适应，注重规范性和强调防范风险。推进农村土地经营权流转和农业科技进步、农业社会服务水平的适应。同时，对流转合同内容进行细化补充，强调土地被征收、占用等情况时补偿费的归属问题，体现出了对农村土地经营权拥有者的财产权保护。针对资本下乡问题，提出加强社会资本下乡投资的引导和审查，在鼓励和引导社会资本投资发展现代农业的同时，也强调对投资规范性、投资可行性进行审查，建立工商资本风险防范制度。

农村土地经营权流转政策涉及乡村振兴战略、产业发展、农业社会化服务等农业农村发展领域，规范性政策的出台是落实中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》的必要举措，与《中华人民共和国乡村振兴促进法》、《农村土地经营权出租合同（示范文本）》和《农村土地经营权入股合同（示范文本）》等形成层次鲜明的政策联动体系，推动农村土地经营权流转政策的进一步完善。

 

政策覆盖面不断扩宽

从近几年涉及农村土地经营权流转治理的法律、政策与规则整体上看，我国农村土地经营权流转的政策覆盖度不断扩宽。政策基本覆盖了农村土地经营权流转的全过程，但在不同的环节覆盖强度有所差异。当前政策覆盖重点在流转后的“产权保护”、“土地规划”、“土地生产”、“权益保障”等环节，其次是流转中的“交易协商”、“合同签订”环节，对流转前的“信息搜集”、“产权管理”环节覆盖较弱。对流转前环节相应的针对性政策支持是未来需要关注的重点。未来，农村土地经营权流转政策需要衔接农业农村发展、耕地保护和粮食安全的政策走向，朝向问题精准对焦化、流转服务精细化、监管制度化、调节流转成本最优化的趋势发展。

农村土地经营权流转舆情热度不减

2021年公众媒体发布的涉及农村土地经营权流转的新闻超过了12万篇，其中搜狐网的新闻报道达7640篇，新浪网4260篇，人民网3303篇，网易2169篇，新华网1818篇；自媒体平台发布、转发农村土地经营权流转信息中，微信达55674条，微博达6456条。媒体发布内容情感倾向分布测度显示，公众媒体积极情感占比68.77%，中立情感占比30.38%，消极情感占比0.85%；自媒体积极情感占比5.38%，中立情感占比93.13%，消极情感占比1.49%。

2021年大众最为关注的五个流转问题

2021年关于农村土地经营权流转报道的媒体热词中，“发展”、“农业”、“乡村”、“产业”、“土地”、“项目”、“建设”、“扶贫”等词汇出现频次较高，可以看出社会大众对于农村土地经营权流转能为乡村发展带来正面效应是具有一定共识的。舆论风向上，2021年大众最为关注的五个具体问题：一是防止农用地流转后的耕地“非粮化”。从人民网强调坚持最严格的耕地保护制度到光明网指出坚持制止耕地“非农化”行为，再到国务院办公厅的发文可以了解到，未来要多维运用政策、市场、法律手段来纠正农用地流转后的“非粮化问题”，在防止“非粮化”增量同时，稳妥处置“非粮化”存量；二是健全农用地经营权流转风险防范制度。针对2021年河南、陕西、广东等省份局部地区由于洪涝、干旱等自然灾害造成农业减产，引发土地承包人毁约“跑路”事件，人民网、腾讯网多家报道中提到，对于土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目，应当在经营权流转的同时建立风险防范制度，引导流转双方合理规避流转风险；三是完善农用地流转服务平台建设。人民网、人民资讯报道指出，当前农村土地经营权流转存在分散无序、土地经营权资产评估体系不健全、交易规则不统一、交易信息不透明等问题，需要进一步建设完善农用地流转信息服务平台，推进农地流转交易公开化、市场化；四是加强农地流转中的农民权益保护。针对2021年吉林省792户农民被拖欠土地流转费事件，人民日报采访指出，土地流转要加强土地政策宣传，构建合理的、政府监督下的流转土地收益分配机制，保障土地流转中农户尤其是中小农户的权益；五是通过经营权流转促进农地规模经营。针对河南、江西等十余个省份承包经营权流转面积进一步增加的现状，南方日报等媒体指出农业应适度规模经营，在鼓励农村土地经营权流转的同时，也应加强培育新型农业经营主体，提高农地规模经营的整体效益。

流转价格存在显著区域分化

基于农村土地经营权流转大数据分析来看，出租、转让是农村土地经营权流转的主要交易方式。2021年，从全国层面上看，耕地经营权流转均价为885元/亩/年、园地经营权流转均价为1451元/亩/年、林地经营权流转均价为552元/亩/年、草地经营权流转均价为518元/亩/年。从区域上看，东部地区耕地流转均价为1249元/亩/年、园地流转均价为2049元/亩/年、林地流转均价为1077元/亩/年、草地流转均价为825元/亩/年；中部地区耕地流转均价为709元/亩/年、园地流转均价为1146元/亩/年、林地流转均价为277元/亩/年、草地流转均价为407元/亩/年；西部地区耕地流转均价为679元/亩/年、园地流转均价为763元/亩/年、林地流转均价为666元/亩/年、草地流转均价为486元/亩/年。

流转价格呈明显的空间集聚的特征

农村土地经营权流转价格存在显著的分化现象，各地类的交易价格由东至西部地区呈现递减态势。以耕地经营权价格分析发现，价格热点（高值）区集聚在农业生产条件优越及社会经济发达的区域。流转价格的热点区集聚在黄淮海平原东北部地区、长三角城市群、云南东北部（昆明周围）地区，冷点区（低值）位于黑龙江省西部、川渝城市群、长江中游地区。热点区大部分区域是沿海经济发达地区，区域耕地经营权流转价格受到优越的农业生产条件和发达的社会经济基础双重因素叠加影响。冷点区相较于热点区而言自然地理条件和社会经济基础较差。

流转价格影响因素

从全国层面来看，耕地经营权流转价格与自然条件的耦合性较差，自然条件未对流转价格有显著正向驱动作用。耕地经营权流转价格受区位条件的影响制约，耕作便捷度高、距农产品销售市场近、交通便捷度高等区位条件较好地区的耕地经营权流转价格较高。受地区经济辐射影响，经济发达地区耕地经营权流转价格更高。经过数据分析发现，农业劳动力的非农转移会促进地区耕地经营权流转市场的培育。农业劳动力非农转移程度越高，农村土地经营权流转市场越活跃。市场信息的对称性和透明度越强，耕地经营权流转价格差异越小，流转规模的离散程度越低。农业金融供给越旺盛，耕地经营权流转价格的波动幅度越小，流转面积的离散程度越低。分析还发现，农产品价格政策对耕地经营权流转价格有显著的正向作用。

市场机构网络基本形成

为提高交易效率、降低交易成本、规范化交易行为，各类农村产权交易机构和平台在我国各省市得到广泛设立。截止2021年底，我国在册登记经营的农村产权交易机构有298个。按照区域管理级别划分，省（直辖市、自治区）级有19个，市级及以下的有279个。按照交易机构类型划分，事业单位有134个，企业有164个。通过市场化程度测定模型计算显示，当前农村土地经营权流转市场化程度排名前三的是天津市、上海市和江苏省。全国分区域来看，我国农村土地经营权流转市场从东至西呈现出市场化程度依次递减的趋势，粮食主产区的市场化程度低于非粮食主产区的市场化程度。

展望

农村土地经营权流转政策将更加规范化。统一规范的农村土地经营权流转市场正逐步建设，未来农村土地经营权的流转边界将更加清晰。依托大数据平台，农村土地经营权流转管理也将逐步走向数字化、智能化。

进场交易规模有望进一步提高。随着农村土地经营权流转市场发展，农村土地经营权流转服务将更加精细化，为农村土地经营权流转提供的信息发布、交易策划、委托管理、金融服务等相关配套服务将逐渐完善,进入农村产权交易平台进行交易是大势所趋。

价格信号更加明晰。伴随农村土地经营权流转范围及规模逐步扩大，价格发现越充分。农村土地经营权价格调控机制逐步建立，价格评估体系将会逐步形成。专业化的价格评估是未来市场所需。

流转是传统农业向现代农业转型发展的用地保障。随着农村土地经营权流转市场的稳定有序发展，农村土地经营权流转会通过有效重配农地资源，保障促进传统农业向现代农业发展的用地需求，更多的资本将涌向农村，助益农村土地经营权流转市场的进一步活跃，农业生产经营向规模化和专业化迈进，农业农村经济发展将更有活力。

中国土地政策与法律研究中心主任 | 朱道林

审核 | 王健、吴昭军

编辑 | 邢琦

原文始发于微信公众号（土地学人）：2021农村土地经营权流转市场洞察