贯通顶层设计与底层逻辑是国土空间规划治理的成功要义

自2013 年11 月党的十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”，历经“多规合一”、省级空间规划改革试点，至2018 年3 月颁布的《深化党和国家机构改革方案》明确组织架构重建、实现机构职能调整，我国空间规划体系重构迈出关键一步。然而，从实现整体性治理的理想目标和当前规划工作面临的现实困境看，我国空间规划体系重构真正要发生“化学反应”，还有大量的工作要做。而要做好这些工作，有一条核心思考路径：贯通顶层设计与底层逻辑。 

国土空间规划作为一个战略性、基础性、制度性的 治理工具，决定着我们迈向第二个百年目标的空间“底盘” 重塑，对内关系着众多空间利益格局的深入调整与公平 分配，对外关系着与西方发达国家竞争优势的系统升级 和永续安全。而中央着力推动的国家治理体系和治理能 力现代化、生态文明建设、高质量发展、人民城市建设、 构建“双循环”战略格局、碳达峰与碳中和、共同富裕 等一系列更高维度的治国理政目标为其注入了更高站位、 “自上而下”的顶层设计特征与要求。从当前的规划编 制工作看，这些目标依托“一张图”系统、“双评价”、 “三线”划定、传导机制、用途管制等方式、方法来获 得较好的落实。 

然而，今日国土空间规划体系的重构并非是简单的顶层多元目标的层层分解落实，而是有一个非常重要的使命：打造一个能够让国家和民族应对“百年未有之变局”的复杂性、艰巨性，进而实现伟大复兴的“空间底盘”。这种复杂性与艰巨性很大程度上来自于中国乃至世界底层逻辑的系统性改变，如人口老龄化、少子化，生态产品资产化、资本化，数字化浪潮与人工智能革命，经济全球化秩序和规则重置，全球气候变化等，个人将其归纳为六个“再生产”的交织涌现，即人口再生产、资本再生产、技术再生产、制度再生产、空间再生产、知识再生产。这些“再生产”使得从国家到地方的各个层面国土空间规划面临的当前及未来环境条件、主体要素、运行机制等， 均与以往逻辑有巨大的不同。新的变化及变化的新方式决定了我们对空间主体需求侧、空间功能供给侧的认知需要围绕新的底层逻辑展开。因为底层逻辑是每一个事物或者问题原始的出发点与人性的反馈，是思考问题时最先确立的那个核心，决定了我们制订规划方案或者做出实施路径选择时的方向。从当前的形势和共同富裕的目标看， 规划能不能做到继续创造空间价值“蛋糕”并公平地分配这块“蛋糕”，已是一道时代考题。理解底层逻辑能帮助我们使规划目标与初心更加一致，也有助于消除发展蓝图沦为“空中楼阁”的风险。

当前，很多地方规划在编制中尚未充分认识到这一“变”的深刻性，距离习近平总书记提出的“准确识变、科学应变、主动求变”仍有很大差距。对此，规划工作者不能仅仅停留在单一的思维状态里，要能将“顺思维” 与“逆思维”结合起来，在考虑底线时还能想到发展， 在强调刚性管控时还能想到创新弹性，在贯彻上级文件时还能想到地方实际，在谋划国内蓝图时还能想到国际反应，真正做到战略引领与底线约束的统筹兼顾。这就是“什么才是好规划”中一个最重要的“不变”答案：一张“蓝图”是“现状底图、规划图、路线图、施工图” 的综合产物，它是动态塑造的。不断提升规划的“可迁移能力”，尤其是底层逻辑的可迁移能力—适应性， 只有这样，才能拥有在变化中保持不变的“生命力”。

国土空间规划不应成为单向传声的“扩音喇叭”， 而应成为促进人与自然、城市与乡村、区域与区域、国内与国际、政府与市场、中央与地方、人与人之间双向互联互通的“电话筒”，让彼此听到对方的声音，在顶层设计的战略与底层逻辑的常识之间形成真正的良性对流机制，防止改革概念化（不落地，不以实践为基础）、改革浅度化（解决表面问题，不触及根本诱因）、改革割裂化（强调本位视角，缺乏全局意识）的问题出现。规划改革如果能够实现这种开放性的多元对流机制，它将让新规划体系拥有应对“百年未有之变局”的真正智慧， 国土空间规划治理的成功自然也将水到渠成。

文章作者：王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系系主任、副教授

文章来源：城乡规划杂志社