空间管控视角下乡镇国土空间总体规划的解析与思考——基于北京、河北、山东三地编制导则的分析

摘 要

基于官方发布的北京、河北、山东三地的《乡镇国土空间总体规划编制导则》，将空间管控分为总纲和分项两个层面，分别对乡镇国土空间总体规划的编制内容进行解析。总纲层面包括结构管控和分区管控，分项层面包括名录管控、指标管控、边界管控、用途管控和规则管控。最后从关注空间管控的战略内容、重视空间创意的重要意义以及提高指标确定的科学性三个方面进行了探讨。

 

乡镇国土空间总体规划（以下简称乡镇总规）在“五级三类”国土空间规划体系中居于第五层级，不仅直接指导镇区的规划，而且统筹整合各项专项规划要求，将其落实传递到乡村各类规划的编制中，是实现“一张蓝图绘到底”的最接地气规划蓝图^[1]。

《土地管理法》第十九条规定：“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”

《城乡规划法》对镇总体规划和乡规划的制定是分开表述的。第十七条规定了镇总体规划的强制性内容：“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容”；第十八条规定了乡规划的内容：“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”

可见，《城乡规划法》更多着眼建设空间，因此对镇和乡采取了不同的态度，镇规划向市规划靠拢，乡规划向村规划延伸。《土地管理法》则关注每一块土地的用途管制，镇和乡同等对待。

“多规合一”的国土空间规划体系下，为乡镇国土空间的全域和全要素管控提供规划依据是乡镇总规面临的基本任务，下文从总纲和分项两个空间管控层面对北京、河北、山东三地发布的《乡镇国土空间规划编制导则》进行解析（以下分别简称北京导则、河北导则、山东导则）^[2-4]。

01

总纲层面规划管控的编制内容解析

在上位市县区规划的指导下，乡镇总规首先需要确定乡镇发展的目标和定位，进而从总纲和分项两个层面进行细化和落实，总纲层面侧重结构管控和分区管控，分项层面则关注指标管控、边界管控和用途管控等方面。

1.结构管控的编制内容

结构管控既包括对乡镇全域国土空间的结构管控，明确城镇、农业、生态三类空间的总体结构和重要空间廊道；又包括对三类空间内部的结构管控，初步细分各类空间内部的功能分区，细化内部空间结构。整体上，结构管控搭建了乡镇空间的总体结构，为下一步分区管控提供基础。

国土空间结构。①总体要求：“落实生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道，合理安排城镇、产业开发轴带和重要节点、重大交通基础设施网络，因地制宜确定国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，构建多规合一、协调发展的国土空间格局”（山东导则）；②结构廊道：“明确……生态廊道、交通廊道以及空间发展走廊（轴、带）”（北京导则）。

生态空间结构。①总体要求：“落实上位规划对自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园等各类自然保护地范围和保护要求，以自然保护地和重要山体林地、河流水系、滩涂湿地等为重点，发挥农田生态基质功能，系统保护山水林田湖草资源”（河北导则）；②要点指引：“以重要的区域性绿色生态空间为重点，构建乡镇国土生态安全格局”“延续区域绿色空间体系，明确空间管控要求”“以生态保护红线为基础，明确生态控制区内的重点管控地区”“确定重要的生态廊道体系和生态功能分区”（北京导则）。

产业空间结构。①农业布局：“因地制宜提出具有地方特色的农业生产布局规划方案，落实粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，合理布局果蔬生产区、畜牧区、养殖区以及特色农产品区。”（河北导则）；②工业布局：“明确工业主导发展方向，统筹工业用地布局和功能分区”（河北导则）。

2.分区管控的编制内容

分区管控则是在结构管控的基础上，进一步落实城镇、农业、生态三类空间的分区，细化各项管控要求；同时细分三类空间内部的分区和管控要求。考虑到土地使用用途的复合性和兼容性要求，在分区管控的基础上，还需要划定用途管理复区，制定相关管控要点^[5]。

国土空间分区。①总体要求：“统筹建设空间和非建设空间，遵循用途主导功能的原则，合理划分覆盖全域全类型的国土空间用途分区，以山水林田湖草非建设用地为重点，优化国土空间保护和开发利用格局”（北京导则）；②三区划分：“生态控制区、集中建设区、限制建设区三部分空间互相不重叠，相加应等于全镇（乡）土地总面积”（北京导则）；③规划分区：“包括城镇建设用地、村庄建设用地、战略留白用地、对外交通及设施用地、特殊及其他建设用地、水域保护区、永久基本农田保护区、林草保护区、生态混合区、自然保留地、有条件建设区共十二类”；④目标分区：面向保护和保留的规划目标，对生态保护区、自然保留区和永久基本农田集中区进行划定；面向开发与利用的规划目标，对城镇集中建设区、城镇弹性发展区、村庄建设区、留白用地、一般农业区、林业发展区、牧业发展区进行划定（河北导则）

生态空间分区。生态空间包括生态保护红线区和一般生态区，①总体指引：“按照非建设用地承担的生态涵养、农业生产或休闲游憩的主导功能，确定功能相对统一的生态功能分区明确生态功能分区的范围、类型、主导功能、管控要点，科学划定集中建设区外的生态型、农业型、休闲游憩型的功能片区”（北京导则）；②要素指引：“结合地形、地貌进一步细化乡镇范围内深山区、浅山区范围和面积，明确浅山保护、矿山修复的地区范围”“划定重点生态公益林地、一般林地斑块集中连片区”“严格保护永久基本农田，划定永久基本农田储备用地”（北京导则）。

农业空间分区。农业空间包括永久基本农田红线区和一般农业区，①总体指引：“落实永久基本农田保护红线。严格落实市县规划下达的永久基本农田传导指标和要求，将永久基本农田落实到具体地块，并分解至村庄”“划定一般农业空间。落实市县规划确定的耕地保护任务，确保数量不减少、质量不降低、布局有优化，划定永久基本农田储备区，明确耕地后备资源储备规模。将永久基本农田以外耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等用地，统筹划入一般农业空间”（河北导则）。②农业生产分区：“科学合理安排粮食生产功能区、果蔬生产保护区和特色农产品优势区”（北京导则）。

建设空间分区。建设空间包括开发建设区和开发建设预留区，①总体指引：“建设空间包括城镇开发边界、乡村居民点、区域基础设施和其他建设用地空间。”“城镇开发边界。落实市县规划划定的城镇开发边界，包括镇区、开发区等集中建设区域”（河北导则）；②要点指引：“统筹安排集中建设区内外城乡建设空间”“保障交通、水利及其他建设用地”“各乡镇根据分区规划要求落实战略留白用地。原则上战略留白用地应选择集中连片、具有一定规模的区域在集中建设区内划定”（北京导则）

用途管理复区。①总体指引：“乡镇国土空间规划应在土地用途管理基础上结合相关部门的管理要求在集中建设区外划定用途管理复区”“用途管理复区是土地用途混合的区域，其内部的城乡建设和自然资源管理需在满足规划的基础上，严格遵守各部门的管理条例”（北京导则）；②要点指引：“乡镇集中建设区外用途管理复区共十一类，分别为生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、水源保护地、水域管理线、交通廊道控制线（高速公路、快速路、轨道交通、铁路）、市政廊道控制线（高压走廊、油气廊道、输水干线）、历史文化保护控制线、耕地保有量储备区、各类公园（城镇公园除外）、村庄居民点”（北京导则）。

02

分项层面规划管控的编制内容解析

乡镇总规分项层面的管控措施可以概括为5类：名录管控、指标管控、边界管控、用途管控和规则管控。

1.名录管控的规划编制内容

名录管控是指对乡镇总规中难以实施空间定位、但又需要管控的对象，在乡镇总规中确定目录，并提出对下一层次空间管控的边界和相关管控要求^[6]。例如，在乡镇总规中确定的村托老所等设施，在乡镇域层面难以准确定位，通过提出项目名录，以指导在下一层级的村庄规划中落实。

①建设用地指标预留名录：“预留规划城乡建设用地指标（不超过5％），统筹用于解决农村公共公益、民生工程、农业生产、农业科研的用地需求，确保用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设”（北京导则）；②有条件建设区预留名录：“各乡镇可根据发展需求，在不突破乡镇城乡建设用地总规模的前提下，合理确定一定规模的镇级有条件建设区，引导集体建设用地腾退减量后的集中布局和集约利用。原则上有条件建设区不超过本乡镇城乡规划建设用地指标的10％”（北京导则）。

2.指标管控的规划编制内容

指标管控是指在乡镇总规中对上位市县区规划确定的人口、建设用地、非建设用地、公共服务、水资源、能源、市政、历史文化等约束性和预期性指标的落实。

三地导则对约束性指标和预期性指标的指引既有共同点，也有所差异。城乡建设用地规模、永久基本农田面积、耕地保有量是三地导则的共同选择，北京导向还包括人口规模和建筑规模，河北导则包括生态保护红线面积、林地保有量、基本草原面积、湿地面积，山东导则增加了城镇开发边界面积、国土开发强度、近岸海域水质优良（一、二类）比例、单位地区生产总值地耗、城市人均紧急避难场所面积。

对预期性指标而言，类似人均公共服务设施建筑面积、人均公园绿地面积、森林覆盖率、污水处理率是常见的选项，此外还包括一些与政策性联系紧密的指标选项，如战略留白用地面积、城乡建设用地增减挂钩规模、存量土地供应占比等指标。

3.边界管控的规划编制内容

边界管控是指在乡镇总规中对各类用地的边界予以划定，这是乡镇总规最核心的工作，是实现“一张图”建设的关键所在。

山东导则的相关指引。①总体指引：“落实市、县（市）国土空间总体规划要求，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界控制线以及各类海域保护线，形成国土空间开发保护底线‘一张图’”；②矿山修复边界：“结合自然地形划定山体本体范围及保护范围，明确矿山修复的地区范围”；③水源地、水体、湿地边界：“严格落实水源地保护区范围、河湖蓝线和湿地保护线”“严格划定生态公益林、商品林等基本林地集中保护区”；④海域、海岛、海岸线边界：“落实上位规划关于海域、海岛、海岸线资源保护和利用的范围”；⑤矿权边界：“落实上级国土空间规划确定的合法矿业权范围”；⑥历史文化保护边界：“对具有较高利用价值的自然景观、人文风貌等历史文化保护传承区域，明确范围边界”。

河北导则的相关指引。①四线边界：“乡镇政府驻地划定道路红线，重大基础设施和公共安全设施黄线，公园绿地和防护绿地绿线，水域蓝线，历史文化资源保护紫线，明确管控范围和要求”；②旧区拆改边界：“规范城乡建设用地增减挂钩，明确拆旧区规模、范围和图斑位置”。

4.用途管控的规划编制内容

用途管控是指在乡镇总规中对每一块用地的用途进行明确，并在国土空间总体规划图、乡镇驻地用地布局规划图中予以落实。

一方面，地块用途的划分需要符合《规划用途分类表》的规定；另一方面，要区分国土空间规划用途分类与土地三调用途分类的差异（表1）。

表1 国土空间规划与土地三调用途分类差异对应表

资料来源：《河北省乡镇国土空间总体规划编制导则（试行）》

北京导则的指引：①非建设用地。“细化乡镇层面非建设用地用途分类，共包括十三类，分别为河流水域、水库水面、沟渠坑塘、滩涂、永久基本农田、一般农田、重点生态公益林地、一般林地、园地、牧草地、永久基本农田储备用地、其他农林混合用地、自然保留地”；②城乡建设用地。“集中建设区内城乡建设用地表达至中类，三大设施根据专项规划要求，表达至中类或小类”“各乡镇根据分区规划要求落实战略留白用地……计入城乡建设用地指标”“集体建设用地包括农村居民点、集体产业用地、公共服务设施和基础设施四种类型”。

5.规则管控的规划编制内容

规则管控是指在乡镇总规中对各类分区、各类用地的保护修复开发利用制定管控规定，以指导后续的规划实施。

山东导则的相关指引：①村庄导向：“立足城乡空间统筹发展，将镇域村庄分为集聚提升类（包括集聚发展类和存续提升类）、 城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类和其他类，提出对现状村庄保留、保护或撤并的规划导向”；②农村空间策略：“提出优化农村居民点布点、产业空间、公共服务和基础设施配置的目标原则、空间策略”；③国土整治和生态保护修复：“落实市、 县（市）国土空间总体规划关于国土整治和生态保护修复的管控要求以及准入退出和转换规则”；④自然生态保护：“自然保护地体系、重要生态廊道及生态系统保护控制要求”。

河北导则的相关指引：①邻避设施：“落实市县规划确定的基础设施和廊道，提出邻避设施控制要求”；②重大危险源：“对重大危险源防治、搬迁、改造提出管控要求”；③历史保护：“对特色村镇和历史街巷、传统民居等，明确保护利用措施”；④风貌控制：“对山水格局、林田肌理、镇村形态、建筑特色等提出具体的风貌控制安排”。

北京导则的相关指引：①集中建设区外功能片区：“集中建设区外功能片区应按照自然资源部‘约束指标+分区准入’的管理要求……制定差异化准入政策与门槛。”②乡镇生态片区：“制定严格、精准的生态片区管控细则，片区引导图则中应明确生态片区内的负面清单。”③乡镇农业片区：“片区引导图则中应明确允许的与农业生产、农业科研相关的建设行为。”④乡镇休闲游憩片区：“明确休闲游憩片区中的建设行为管控细则，列举正负面清单。”

03

面向空间管控的乡镇总规编制思考

1.正确认识结构管控和分区管控的战略指导作用

“多规合一”的国土空间规划整合了之前的城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等多部门主导的空间规划。对乡镇总规层面而言，需要“确定每一块土地的用途”，其落地性和实施性更强，当规划编制人员更多沉浸于具体技术内容落实的工作之中，容易对乡镇总规的战略内容产生错觉和忽视。

实际上，同上位层级的国土空间规划相类似，如果缺少结构管控和分区管控的规划内容，乡镇总规将失去“灵魂”，结构管控和分区管控内容是“纲”，指标、边界等分项管控内容是“目”，纲举才能目张。一方面，结构管控和分区管控的规划内容需贯彻落实上位市县区国土空间总体规划确定的战略意图，另一方面，也要依据乡镇自身的客观条件量身定制，突出地方特色并贴合现实需求。结构管控和分区管控旨在为乡镇总规实施提供指导思想和原则，其战略引导需要落实于各分项管控内容之中。

2.既要落实底线思维和弹性预留，也要重视空间创意的管控指导

本轮国土空间总体规划极大地推动了全域统筹的落实，生态保护红线、永久基本农田红线是要坚守的底线思维，也是生态安全和粮食安全的基本保障，只有在此前提下谋划城乡建设才是理性和可持续的。同时，面对未来发展的不确定性，做好弹性预留也是必要的。例如，集中建设区外是施行“约束指标+分区准入”的管理机制，为了更好地指导“分区准入”的项目落地，需要做好弹性预留。一般生态区并不绝对排斥生态教育和生态旅游项目，一般农业区也可以适当布置农业科普和农业旅游项目，等等。

规划编制工作是规划综合知识的集成应用，既有法律规范的严格遵循，又有空间创意的审慎畅想。集中建设区内的建设项目落地是实施“详细规划+规划许可”的管理机制，在集中建设区内，如何更好地指导下一层级的详细规划编制，是需要在乡镇总规层级的空间创意指导的。例如，“明确集中建设区开敞空间、景观视线通廊、重要空间界面以及建筑风貌管控要求”（北京导则），这些规划内容的落实便需要依据空间创意的整体构思，同步编制总体城市设计也不失为一个好的选择。

3.强化约束性指标的科学性，提高预期性指标的可信度

北京、河北、山东三地的导则都明确了乡镇总规的约束性指标，包括：生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、城乡建设用地规模等，这些指标的确定需要科学方法的论证支撑，目前广泛开展的双评价、双评估已经建立了相对规范的技术路径，有利于提高约束性指标的科学性。

与约束性指标相对应的是预期性指标，除了千人指标、人均指标、覆盖率、处理率等常规指标之外，三地导则也给出了更多的选项，包括：战略留白用地面积、城市公共交通占全方式出行比重、城乡建设用地增减挂钩规模、存量土地供应占比、规模化畜禽养殖用地面积等。如何确定这些预期性指标的种类构成和具体数值，需要借鉴双评价、双评估的技术路线，结合各省市的自然资源条件和社会发展状况，通过广泛的现状数据收集和已有经验数据的类比更加有技术含量地确定，逐渐形成逻辑相对严密、技术相对成熟的方法和路径，这应该是今后国土空间规划的技术完善方向，即更加强调技术分析手段的规范化，避免随机性，提高可信度。

参考文献

[1]赵坤，许景权，沈迟. 基于人类行为视角的市县国土空间总体规划管控措施编制思路探究[J]. 自然资源学报, 2019,34(10):2234-2243.

[2]北京市规划和自然资源委员会. 北京市国土空间规划编制导则（试行）. 2019.12.

[3]河北省自然资源厅. 河北省国土空间总体规划编制导则（试行）.2020.4.

[4]山东省自然资源厅. 山东省国土空间总体规划编制导则（试行）.2019.11.

[5]耿慧志，李开明，韩高峰. 内生发展理念下特大城市远郊乡村的规划策略：以上海市崇明区新征村村庄规划为例[J]. 规划师, 2019(23):53-59, 75.

[6]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等. 论空间规划体系的构建：兼析空间规划、国土空间用途管制与自资源监管的关系[J]. 城市规划, 2018, 42(5):9-17.

作者简介：

耿慧志，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系 副主任/教授/博士生导师；

李开明，同济大学建筑与城市规划学院 博士研究生，美国北卡罗来纳大学教堂山分校 联合培养博士生。

文章来源：规划建设前沿