【学术动态】利用区位价值捕获为城市公共交通设施投融资| 城市开发与土地经济（刘冰）

本刊“学术动态（Planning Reviews）”栏目，推介国内外学术书籍和文献、关注国际研究动态和前沿热点、分享规划案例研究。今天推送的是“城市开发与土地经济”专栏的国外学术资讯与文献介绍（专栏编辑：刘冰）

利用区位价值捕获为城市公共交通设施投融资

来源：SALON D. Location value capture opportunities for urban publictransport finance[R].London: A Whitepaper Prepared for the Transit LeadershipSummit, 2014-05.

良好的公共交通系统是评价一个城市吸引力的重要指标之一，然而，即使是世界最优秀的公共交通系统，其票价的收入也无法覆盖成本，大部分公交系统都需要政府的补贴来建设、维护和运营。公交建设提高了站点地区的可达性，从而提升了周边土地价值并支持了城市的聚集经济，能否运用价值捕获机制为公交系统提供资金，近年来受到学者和业界的很大关注。该文通过文献综述和对六个城市（纽约、伦敦、巴黎、华盛顿、蒙特利尔和旧金山）公共交通系统的案例研究，尤其是通过对城市交通高管进行访谈，考察了一些正在实行的价值捕获项目和未来的实施计划，探讨了城市交通层面“价值捕获”机制的几个相关问题。

（1） 衡量公交创造的价值

价值捕获的前提是存在可供捕获的增长的价值。理论上认为公交设施提高了周边地区的可达性，带动了周边的房价，然而这种价值如何变化和度量呢？关于这一问题目前已展开了大量的研究，发现新公交设施带来的物业增值是公交服务类型、公交设施与物业的距离、物业功能、公交服务质量等要素的函数。尽管研究方法和数据均有不同，但结论基本一致：欧美地区的调研表明，轨道交通建设对商业、住宅地产均有正的增值效果（这还与调整土地使用、限制小汽车的政策相关），而通勤铁路沿线和商业地产的增值更为显著；东亚发展中城市的研究发现，轨道、BRT乃至常规公交对住宅物业的增值也有积极影响。

（2） 不同的价值捕获机制

①价值捕获何时适用？Lacono等人提出，公交设施有三种主要受益人：公众、附近住户、直接使用者。对于第一、三类人群，主要通过税收和购票对设施本身进行投入；第二类人群却能够得到持续的额外价值（土地价值提升），因此是价值捕获的主要对象。然而，过多的捕获可能反而会抑制周边发展的积极性，实际上没有必要捕获所有的基于区位的增值。

②价值捕获收益与一般公共收益。基于区位的价值捕获收入区别于其他公共收入的重要特征是收入的波动性，其数额会随着市场的节奏和周期进行波动，不适宜作为政府主要依赖的财政收入。这一问题可通过精明的财务管理进行缓解，例如将收入较高的年份中富余的资金用于补充收入较低的年份；但目前大多数的公共机构缺乏相关的管理经验。就公平性而言，基于区位的价值捕获机制比基于收入的税收在地理上更加公平，前者可以保证支付得最多的群体正是收益最多的群体；而且，因为商业租金能更直接体现土地的增值，这使得许多价值捕获机制瞄准商业而不是住宅。另一个流行的非票价（non-fare strategy） 公交融资策略是通过收取小汽车车辆通行费、停车费等补贴公共交通投入，其理论合理性在于驾车者直接得益于公交带来的效率改善，但将驾车者税费转移到公交方式的公平程度仍有争议。

③不同价值捕获机制的异同。Lacono等人提供了一个不同价值捕获机制的比较框架，其中包括了款项的支付者（业主/企业/开发商）、支付频次（一次性/持续） 以及相应的空间范围（车站附近/整个城市） 等方面内容。经比较，所有案例城市都应用了两种及以上的价值捕获机制；除了蒙特利尔，其他城市的价值捕获收入均占到总公共收入的相当比重。

④效率问题。有效的价值捕获机制能够准确捕获由于公共投资带来的区位价值增量，虽然征收土地增值税是最具经济效益的方式之一，但土地的增值与人的劳动价值及其他基础服务的价值交织在一起，在实施中很难单独抽离出来；此外，征税的空间范围如何划分也是难点之一。另外不可忽视的是，几乎所有的价值捕获机制都会或多或少地抑制当地的经济增长：物业税太高反而降低了地区的吸引力；但如果税收主要针对现有的建筑，就能避免这一问题。例如伦敦通过对现有商业房产征收补充商业费（BRS） 来为Crossrail项目提供资金，但这种机制仍存在未根据地区划分税率的自身缺点，这可能是未来的一个改进方向。

⑤公平问题。应用价值捕获机制时，公平问题显得尤其突出。由哪些人来支付这一笔资金，又如何支付？不同机制对于这些问题的答案显然不同。针对部分低收入家庭支付能力较低的情况，增税融资（TIF） 机制提出将物业税分配到高于某一基准水平的住户或业主，以支付指定受益区内的地方基础设施。但受益区所增加的价值是由于整体经济趋势造成的，并不等同于基础设施改进带来的价值增量，所以区内业主并没有完全支付他们所应支付的部分，这造成了受益区内外的不平衡。对于税收利益区与实际利益区重合的“特别物业评估区”，该机制可以做到地理上的公平，但基准线的设定又会带来新的效率和公平问题。

⑥特定场地的价值捕获机制。政府与企业或开发商的联合开发项目，其性质是公共机构与私营部门合作的个别项目，不构成明显的效率或者公平问题，其结果应该是合理有效的。香港铁路有限公司提出了“铁路+物业”的模式，同时开发地铁和周边土地，香港政府以供应土地的形式提供了一大笔的“间接补贴”，公司以后可通过出售或出租土地的收入来投资建设其范围内的基础设施。这种价值捕获模式虽然成功，但可能造成无法实现地铁周边土地最优利用的问题。

（3） 价值捕获机制的应用

在应用价值捕获机制的过程中，哪些因素为其提供了机会和动力？哪些政治和制度上的考虑可能会影响价值捕获的实现？针对这些问题，该文章强调了影响实施的四个因素。

①运营机构。它们很大程度上是实施价值捕获的主体，是政府需要提供的基本制度保障。在六个研究案例中，大部分城市均考虑建立新的专用机构用以实施价值捕获，其共性在于政府机构对区域内的交通和经济具有较高的权威。相比之下，由于多个地方政府的存在，华盛顿特区则陷入了体制造成的困境，使得大规模的价值捕获计划很难协调。

②金融危机。对于欧美国家来说，金融危机是他们考虑使用价值捕获机制的重要原因，政府需要额外的资金用以维持和建设基础设施。在研究的六个城市中，至少有2/3的城市面临过这样的情况。在这一方面，华盛顿特区同样是个例外，它每年要与所有的地方和州政府协商从而推进价值捕获的实施，这一过程据称是“广泛而艰巨的谈判”；但如果该机构出现重大融资危机，其成员政府将负责筹集资金来解决。有趣的是，价值捕获在这些案例城市中被作为获取资金的“最后手段”；而在香港、东京等城市却并非如此，城市建设和发展从一开始就建立在一个价值捕获的平台之上。

③公交机构的任务。在实施价值捕获的过程中，公交部门扮演了不可或缺的角色。除了一般的公共收入以外，纽约和华盛顿特区公交部门有明确的公交运输服务任务，其他城市的交通机构也有公路运输的职责；而在东京和香港，则一定程度上引入了更多元的商业模式。这些不同的做法直接导致了不同城市对开发机会的看待方式不同。例如，华盛顿WMATA的受访者表示他们“没有太多的剩余空间”；但蒙特利尔大都会运输公司则认为该市所有的公交机构都在努力增加非票价收入，在任何有利可图的地方开发商业空间，旧金山和伦敦的公交部门也表达了类似的观点。

④公众对新税的接受度。为了使得价值捕获机制得以顺利实施，公众必须能够接受一项新的税务或者同意在现有税收中支出一部分投资公共交通设施。来自WMATA的受访者提到，目前任何新的税收都不会轻易被公众接受。而关于纳税方是家庭还是企业的问题，尽管很多城市的捕获价值大部分累积于住宅物业上，企业却是支付区位价值的主体；案例城市均没有直接向现有住宅征收物业税的实施项目或未来计划。造成这一现象的原因正是前述的效率和公平问题，还有一部分政治原因，如伦敦受访者认为增加住宅物业税是政治不成功的表现。但这并不代表城市和交通机构愿意放弃这笔收入，在实际操作中对企业征收新税比对住宅收税要容易得多。

（4） 结论

该文以六个城市公交系统的价值捕获实践为例，总结了近年相关研究，并探讨了其效率和公平性的问题。如何从现有的一般公共财政投资转化为更为完善的融资方案，并选用合适的机制进行价值捕获？对这一问题的回答可能是更加操作层面的。每个城市的答案都是独一无二的，但很明显的是：公交运营机构在其中扮演着重要角色；财务危机为价值捕获的实施提供了动机；公众接受既有或新的相关税收的意愿，对于任何价值捕获的成功都是至关重要的。

（供稿人：徐逸菁）

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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