三旧改造“降温”后，关于旧村改造规划容量逻辑的思考

自《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称《通知》）发布以来，广州市“三旧”改造（城市更新）市场迅速降温，“三旧”改造（城市更新）主管部门放缓了项目的审批并在全市开展了城市更新项目的核查工作。同时，在房地产市场热度下降的背景下，房地产企业通过放弃一些存量项目来减轻现金流压力。借“三旧”改造冷静期间，结合“三旧”改造工作的一些经历，笔者浅显地思考了旧村改造规划容量的逻辑。

《通知》关于“城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2”的要求对项目方案的审查和“三旧”改造市场产生了巨大影响。通过研究广东省多个地市“三旧”改造政策中关于规划容量的规定，发现该项规定同旧村改造的内在逻辑存在一定冲突。

1、广州市旧村改造项目规划容量计算

根据规划容量计算公式，在成本一定的情况下，区域房价越低拆建比越大。

2、东莞市更新单元容积率计算

依据《东莞市更新单元容积率计算指引》，东莞市更新单元容积率计算方式如下：

FA单元≤FA单元基础+FA单元奖励+FA单元补偿；

FA单元基础=FAR基础*组团特征修正系数*（1-地块规模修正系数）*（1+周边道路修正系数）*（1+地铁站修正系数）*（1+特别政策修正系数）*S地块面积；

FA单元补偿=0.8*S（房改房+小区）+1.5*宅基地。

东莞市更新单元规划容量的影响因素主要包括地块交通区位条件、用地贡献、现状建设面积等多个方面的因素。同等条件下，地块交通和区位条件越好，规划容量越高。虽然按照该方式计算的拆建比或大于2或小于2，但是根据地块的区位条件，提高土地使用强度，强化市场配置土地，有利于促进土地高效利用，实现土地节约集约利用。

3、佛山市南海区旧村居改造规划容量计算

依据《佛山市南海区旧村居改造项目成本核算计算容量与规划论证计算容量指引》佛山市南海区采取成本核算计算容量、规划论证计算容量两种方式论证，原则上取两者中的较小值，同时保障与自然生态环境、周边交通及市政设施的承载力相匹配。

3.1 规划论证计算容量的计算方式

基础计算容量=宅地基础容量+物业基础容量；

规划论证计算容量=基础计算容量*（1+1.2*修正系数）；

在旧改项目实际推动中，村民对复建面积的期望往往大于等于现状房屋的面积，假设：基础计算容量=现状拆除面积；

规划论证计算容量=基础计算容量*（1+1.2*修正系数）=现状拆除面积*（1+1.2*修正系数）；

依据表1，0.85≤修正系数≤1.17；

表1 规划论证计算容量修正系数表

由此可计算出，2.02*现状拆除面积≤规划论证计算容量≤2.404*现状拆除面积；按该方式计算，拆建比大于2。

3.2 成本核算计算容量的计算方式

3.2.1 复建量计算

3.2.2 融资计算容量的计算

融资住宅量*住宅用地区片市场评估价+融资商业量*商业用地区片市场评估价+融资工业量*工业用地区片市场评估价≤旧村居项目的改造成本；

融资计算容量=融资住宅量+融资商业量*商业用地区片市场评估价/住宅用地区片市场评估价+融资工业量*工业用地区片市场评估价/住宅用地区片市场评估价；

成本核算计算容量=复建计算容量+融资计算容量。

该计算方式与广州通过成本反算规划容量的逻辑基本一致，改造成本越高，规划容量越高。

通过总结佛山、东莞、广州规划容量计算方式，规划容量计算逻辑主要分为以下三种：

1、以城市规划逻辑为核心，依据城市区域发展差异情况、地块交通条件、公共配套设施贡献等因素建立规划容量计算指标体系。该方式强调规划的主导地位，有利于实现地块的价值，保障政府公共利益，但是区位相对较差的区域，企业和村民利益难以平衡，项目难以实施。

2、以项目落地为核心，在保障政府公共利益、企业利益、村集体和村民利益的情况下，以改造成本为依据确定规划容量。该方式有利于平衡多方利益需求，降低项目拆迁的阻力，加快项目的建设。但是当改造成本与地区评估地价比值过大时，该方式会以牺牲规划为代价来推动项目的实施，所以大家理所当然的认为“三旧”改造容积率高是正常的。

3、综合考虑以城市规划逻辑为核心和以成本为依据两种算法，并取其中规划容量较小者。该方式相比前两种方式而言，有利于进一步降低土地开发强度，但也同时具备了前两种方式的缺点，或无法实现土地的节约集约利用，或难以平衡多方利益诉求。

旧村改造与旧城镇改造有一个大的区别，那就是旧城镇改造项目现状容积率普遍高于旧村改造项目，且旧村改造项目有可以统筹的空地。拆建比作为约束条件，应该针对不同的改造类型，设定不同的拆建比，不能一刀切。若旧村改造与旧城镇改造采用同样的拆建比，不利于实现土地的价值，也不利于项目的实施。举一个可能有点极端的例子，笔者曾做过一个旧村改造项目，该项目用地面积约5公顷，现状建筑面积约32000平方米，现状容积率约0.64，如果按照拆建比等于的2要求做，规划容量约64000平方米，规划容积率1.28。这样的规划容量既无法实现土地的节约集约利用，也无法平衡企业、村民、政府公共利益的诉求。所以结合不同的改造类型和改造条件，应该科学合理的设置与之对应的拆建比。

利益是驱动“三旧”改造的主要因素之一，而规划容量及规划布局是政府公共利益、企业利益、村集体及村民利益博弈后的表现形式，拆建比是最后呈现的结果。虽然将拆建比作为项目开展的强制性约束因素可以有效防止土地开发强度过高，但是不符合实际情况的拆建比也容易导致地块价值流失，增加项目的实施难度。所以笔者认为，“三旧”改造项目的规划容量应该是在规划约束与利益诉求之间寻求平衡点。