关于市县级国土空间规划城镇开发边界划定的初步思考——以永康市和塔城市为例

小编：三条控制线的划定是目前国土空间规划的核心任务之一。虽然近年基于多规合一与城总规改革背景下的城镇开发边界划定试点具有一定借鉴价值，但现实工作中仍存在诸多疑点和难点。今天为大家推荐文章《关于市县级国土空间规划城镇开发边界划定的初步思考——以永康市和塔城市为例》，作者：盛鸣、沈丹婷。文章来自微信公众号“规划建设前沿”。

文章从对国土空间规划中城镇开发边界的新要求和内涵认知出发，指出当前工作存在上下割裂导致划定不合理、划管分离影响实施落实、协调局限导致统筹不足等问题或现象，并以永康市和塔城市为例，从城镇开发边界划定所涉及的规模、路径、重点、方式等方面进行比较研究和初步探讨。

关于市县级国土空间规划城镇开发边界划定的初步思考——以永康市和塔城市为例

作者：盛鸣、沈丹婷

城镇开发边界划定是当前我国五级三类国土空间规划的核心内容之一。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年发布的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和自然资源部制定的《城镇开发边界划定指南》明确了城镇开发边界线的重要性和内涵，并初步提出了划定要求、技术流程等。事实上，城镇开发边界无论从规划实践还是理论研究层面都不是一个新事物。2005年，深圳市在全国率先划定了基本生态控制线，实际承载了城市开发边界的功能，对严控深圳建设用地增长、推动城市内涵提升起到了关键作用。随后，东莞、武汉等城市相继效仿划定基本生态控制线。2014年，在多规合一与城总规改革背景下，住建部和国土部选定了杭州、南京等14个城市，开展城市开发边界划定试点工作，并基本形成了先底后图、综合协调平衡的技术思路。另一方面，与规划实践结合的城市开发边界划定理论和技术方法研究也逐步开展起来，并基本形成了三种主流的方法，即反向法（排除法）、正向法（增长法）、综合法。[1-3]其中，反向法从保护要素出发，明确自然资源要素的保护底线，形成划定城镇开发边界的底图，主要技术方法有适宜性评价、绿色基础设施评价（GIA）、最小积累阻力（MCR）等[4，5]；正向法是从城镇发展的需求出发，通过技术方法预测未来城镇开发建设的主要范围，以此作为边界划定的主要依据，主要运用的增长模型有元胞自动机（CA）、神经网络等[6，7]；综合法则是在反向法确定的底图基础上，结合正向预测进行综合协调划定[8，9]，其技术路线可归纳为基础分析、生态保护约束、增长空间预判、协调划定四个环节。

当前，我国国土空间规划工作正在全面推进，作为治理现代化的必然要求和“多规合一”的可持续蓝图，对城镇开发边界划定提出了新的使命和要求。本文从对国土空间规划中城镇开发边界的内涵认知出发，检讨当前工作中存在的部分问题或现象，并结合分别位于我国东、西部地区的永康市和塔城市的国土空间规划实践，针对两市的差异化特征和需求，对城镇开发边界划定所涉及的规模、路径、重点、方式等方面进行了比较研究，希望为各地的规划实践工作提供参考。

一、对国土空间规划中城镇开发边界内涵的认知与思考

《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出“城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等”。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》等文件不仅阐述了城镇开发边界与其他基本控制线的关系、城镇开发边界的时限、管理与调整的方式等问题，也赋予城镇开发边界新时期的新内涵。笔者认为，因应治理现代化的要求，国土空间规划中语境下城镇开发边界的划定不仅仅是一项技术性工作，更是防止城镇盲目扩张和无序蔓延，促进城镇发展由外延扩张逐步向内涵提升转变的一项公共政策，是各级政府实施空间治理的一个过程和一种手段，具有很强的综合性和协调性要求。因此，在国土空间规划时代的城镇开发边界划定工作中，树立刚弹结合的“双轨”综合思维、上下联动的“分级”协同思维，以及保护优先的“三线”协调思维就显得尤为关键。

多规协调与城总规改革时期的城市开发边界划定技术路线（综合法）

1、刚弹结合的“双轨”综合思维

城镇开发边界线不该被简单理解为一条控制线，而应作为以国土空间规划为载体、支撑用途管制制度和空间治理现代化的重要工具。在城镇化仍是我国经济社会发展重要动力的宏观背景下，城镇开发边界线与其谓之一种刚性限制或空间固化，不如说是以高质量发展为导向的动态约束和空间耦合引导。市县级国土空间规划中开发边界的划定需要结合各地的实际需求、规划实施和调整等因素综合考量。一方面，在刚性管控前提下，开发边界的划定需要充分地考虑城镇未来发展的不确定性，通过在城镇发展区内设置城镇弹性发展区、在城镇集中建设区内设置留白用地等方式为未来发展留有空间。另一方面，应务实地考虑建设用地总量、增量、流量、容量、存量的互动实现途径，通过合理匹配开发边界管控要求，以及城镇集中建设区、城镇弹性发展区、城镇特别用途区的管控要求，从而达到保护与发展的相对平衡。

市县国土空间规划中城镇开发边界划定的基础性技术路线

2、上下联动的“分级”协同思维

在我国“五级三类”国土空间规划体系中，市县级规划是城镇开发边界划定的主要层级。城镇开发边界的划定过程需要匹配市县级以及省级和乡镇级政府对应的行政事权范畴，各司其职、上下联动，按照“划示—划定—落实”三个层级和深度开展分级划定工作。其中，市级规划主要在省级规划要求和主体功能区划分的基础上，综合城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田进行协调划示；县级规划需要立足于地区发展实际和可实施性，结合城镇发展格局与合理形态等研究，具体开展城镇开发边界划定工作；乡镇级规划则在县级规划的刚性导控下，进行城镇开发边界的最终落实和数据入库。

从市县级划定的工作环节看，也应体现从格局研究、协调、初划向反馈与优化、划定逐步务实推进的过程。其中，城镇开发边界对应的格局研究需要落实省级规划方案予以并深化，协调与初划主要立足市县本级的实际制订方案，反馈与优化主要则需要从管控实施及规划传导等方面考虑。

3、保护优先的“三线”协调思维

当前的国土空间规划中划定三条控制线强调以优先保障国土安全、粮食安全、生态安全为基本原则，旨在可持续发展预留空间。其中，在城镇开发边界与其他基本控制线的关系上，一般要求城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田原则上不交叉、不重叠、不冲突，这与深圳等地过往两线合一的实践、北京等地过往两线三区的做法均有所不同。应该说，采取“三线并立”的方式是进一步强化了底线约束。

因此，以多规合一为导向，三条基本控制线统一底图、统一时限、统一标准、统一规划、统一平台要求，构成了当前城镇开发边界协调划定的基本工作准则。反映在技术路线上，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，以生态保护红线评估与调整、永久基本农田的核实整改等工作为前提，更加强调城镇开发边界的科学划定、有据调整、三线联动的协调思维。

二、当前国土空间规划中城镇开发边界划定面临的问题

当前，全国各地各级国土空间规划实践正如火如荼开展，但由于我国幅员辽阔，从省到市县、乡镇各级国土空间规划中城镇开发边界线的工作目标、深度与方法也必然存在较大差异，一刀切地确定划界要素和方法实际是相当困难的。这都给规划编制和城镇开发边界划定工作都带来了挑战，也衍生了一些现实的问题：

（1）上下割裂导致划定不合理。在部分地区的实践中，由于片面强调刚性传导和自上而下，导致市县级较为被动接受上级规划要求，往往产生完成任务式甚至运动式地划定边界，但其合理性和实施性则无人问津的情况。因此，应强化市县级与省级及乡镇级的上下联动，充分反映市县级自下而上的诉求，经由广泛共识而推动规划更好传导。

（2）划管分离影响规划落实。由于我国国土空间规划的体系正在逐步构建，受过往简单技术逻辑和路径依赖影响，实践工作中往往对于空间落实的途径考虑不足，影响了城镇开发边界的实施和管理。

（3）协调局限造成统筹不足。受各方面因素影响，不少地区划线实践工作主要延续了以往多规协调的思路，针对三条基本控制线和生态、农业、城镇三类空间的冲突，主要着眼于规划和图斑协调的范畴，在全域全要素统筹和结构性导控方面较为欠缺。

可见，上述三种不合理现象相较当前城镇开发边界的内涵与要求都存在一定落差。

究其原因，一是对城镇开发边界线划定工作的综合性和政策性认识不足。国土空间规划语境下的市县级城镇开发边界线的划定工作既是一个理论支撑下的技术实现过程，也应是一个历经上下协商互动的共识达成过程。二是对各地区及市县空间治理水平的认识不足。由于市县级规划具有较强的地方性特征，从规划的制定到实施、从管控内容到规则路径均有赖于地区空间治理能力，因地制宜、因城施策就非常重要。三是对我国的地区差异性认识不足。譬如东部沿海地区市县资源环境承载力与经济社会发展需求的矛盾普遍较为突出，城镇发展与空间转型的步伐更大，而中西部内陆地区市县则常常面临寻找经济增长点和吸引外出人口回流等问题。各地自然资源特征和城镇发展阶段的巨大差异必然会对资源要素的配置目标、规则、路径等产生了极大影响。

三、市县级国土空间规划城镇开发边界划定的比较研究

以分别位于我国东部地区的永康市和西部地区的塔城市为例，基于城市不同的特征与使命、开发保护导向的差异等基础背景，从规模、路径、重点、方式等方面对城镇开发边界划定问题进行对比研究和初步探讨。市县级国土空间规划中城镇开发边界划定应重视以下四方面内容：其一，应从各地区的核心矛盾和发展阶段出发，制定差异化的规模导控目标；其二，应从规划与管控、治理衔接的角度出发，明确可操作的空间发展路径；其三，应从全域全要素统筹的角度出发，针对核心问题锁定协调重点；其四，应充分考虑地区空间治理的情况，从实际出发确定划定方式。

1、制定差异化的规模导控目标

土地资源和水资源是现有经济技术水平和生产生活方式下最重要的自然资源，也是农业发展和城乡建设的最主要的约束，两种资源的承载力限制了农业生产和城镇建设的最大规模。受不同自然资源约束强度的影响，永康市与塔城市城镇开发边界划定所涉及的规模导控分别突出以地定城和以水定地的思路。

我国东部地区地形地貌总体平坦低缓，以丘陵和平原为主，建设了诸多农产品主产区和优化开发、重点开发地区。永康市位于浙江省中部的低山丘陵地区，地形地貌呈现“三山一盆”的特点，农田与城市集中在中部盆地，土地资源十分紧张。因此，永康市以土地资源本底为主要约束，结合农业生产适宜区和城镇建设适宜区规模，对农业生产面积和城镇建设规模进行导控。城乡建设规模和城镇建设规模强约束情况下，城镇开发边界的划定更加强调建设指标总体约束下的有效增长。

西部地区高山广布，以山地、高原和盆地为主，自然保护资源的要素更加复杂多样，西北地区的环境承载力更为紧张、生态敏感性更高，水资源、水生态、水环境的刚性约束更强。塔城市位于我国西北边陲、塔额盆地北缘，市域北部为山地，中部为丘陵、洪积扇平原，南部为冲积扇平原。塔城地区和塔城市的水资源既要保障农业生产的灌溉安全，又要保障城乡建设和发展的需要。因此，塔城市更加关注水资源的承载力和利用情况，针对草地、湿地退化及土壤盐渍化等生态问题，落实水资源总量控制要求，以耕地的退地减水为主、结合城乡用水总量，进行定量协调；另一方面，在土地资源和发展方向拥有较大空间的情况下，规划及划线时更加强调从人口发展及城镇化的角度提出规模需求，对人均建设指标进行优化，形成更为合理的城镇建设规模（表1）。

2、明确可操作的空间发展路径

响应国土空间治理和规划的新要求，城镇开发边界划定工作应结合空间发展和实施途径进行考虑，为规划实施和管理监督夯实空间方案基础。在综合建设指标约束和城乡发展阶段的需求基础上，同步综合考虑城镇空间发展的可行性和现实路径，并反馈至城镇开发边界划定方案中。其中，永康市建设总量指标约束较强、发展需求较大，未来可向增存并举发展模式转型，重点在于存量和流量的盘活、流量和增量的互动；塔城市建设指标相对充裕、发展需求存在较大不确定性，在安全和振兴发展前提下，重点在于增量空间和要素的合理配置（表2）。

当前，我国东部高强度建设地区普遍面临着建设总量规模的强约束。2019年浙江省城镇化率超过70％，步入转型发展和高质量发展的阶段。在集约适度、绿色发展要求下，浙江省本轮国土空间规划更加强调存量发展，考虑市县城乡建设规模原则上“零增量”的模式。永康作为重要制造业基地、高速城镇化发展中的城市，有较强的产业和城镇空间需求。在原则 “零增量”要求下，将逐步改变以往增量为主的空间发展方式，以存量与流量的盘活、流量与增量的互动为开拓城镇发展空间的重要途径。对于永康市的城镇开发边界划定工作，城镇内的低效用地挖潜、城镇和乡村建设用地之间的协调平衡、美丽乡村的建设与指标保障是重要的前置工作和并行工作。这些工作一方面作为“零增量”要求下城镇建设用地规模预测的参考，另一方面也为边界落实的空间路径提供技术支撑。

塔城市未来的发展以兴业安边为主要导向，而现状又面临着城镇人口轻度流失、城镇化水平波动的现状情况，城镇空间发展方向存在一定不确定性。考虑到塔城市建设指标留足了增量空间，其建设指标配置和城镇空间使用重点在于增量空间和要素的合理配置。需要在国土安全、资源安全、生态安全且人民幸福的前提下，从就业及城市功能空间需求的角度出发，综合考虑交通导向、资源导向和项目导向，对塔城市未来的城镇发展空间进行合理判断，对发展要素进行合理投放。

永康市数字高程图

永康市生态保护重要性评价

永康市农业生产适宜性评价

永康市城镇建设适宜性评价

3、针对核心问题锁定协调重点

城镇开发边界划定的工作重点之一是协调与其他基本控制线、与其他功能空间的矛盾和冲突。国土空间规划突破了以往多规协调的范畴，转向格局、用途、控制线和要素的全面协调和优化。针对冲突的大小、范围、产生的原因，规划中需针对不同的协调重点开展工作。永康市土地资源紧张，农业空间与城镇空间冲突显著，需要从格局、控制线到分区进行整体的互动耦合与协调；塔城市生态、农业、城镇空间的冲突较小，则侧重从问题导向出发，协调具体冲突点及图斑。

永康市“三山一盆”的地形地貌致使农业发展与城镇开发均集中在中部永康盆地内，重要生态空间则位于周边山体处。现状农业空间与城镇空间交错穿插，农业生产适宜区和城镇建设适宜区也高度重叠交叉，这对农业空间与城镇空间的协调、永久基本农田和城镇开发边界的协调带来很大挑战。面对普遍性的冲突，需要将开发保护总体格局作为目标，以目标引导协调工作。在保障粮食功能和基本农田规模、质量的前提下，从生态功能空间的完整性、农业空间结构性布局、适合的城镇空间模式三个维度出发，协调确定开发保护总体格局。在总体格局引领下，一方面结合空间模式明确城镇开发边界线形态的要求，通过元胞自动机（CA）等技术手段对城镇空间生长的概率、时序、强度、功能属性进行预测和分析；另一方面，从生态功能的系统性、城市通风廊道出发，运用最小积累阻力（MCR）等识别结构性开敞空间，在生态空间的基础上进一步提炼具备生态功能、但主体功能不为生态用途的空间，为农业空间与城镇空间耦合、三线协调提供决策基础；遵循总体格局，通过多方案必选、迭代运算等方法，考虑功能重要性、连片度、冲突处理原则，对农业空间和城镇空间、永久基本农田和城镇开发边界进行整体的互动耦合与协调，实现生态、农业、城镇功能的相对平衡。

塔城市北部和南部的生态功能重要性和生态敏感性较高，中部为主要的粮食生产功能区和城镇建设区，生态、农业、城镇三类空间格局清晰。在实行退地减水后，农业空间与城镇空间不存在整体性冲突。因此，塔城市划线中的协调将更多从问题导向出发，解决具体的冲突点和图斑不一致情况。

塔城市国土空间开发适宜性本底评价图

4、基于地区实际确定划定方式

作为强调刚性的基本控制线之一，城镇开发边界需要在市县三级三类国土空间规划体系中层层细化落实。在上下联动和细化落实过程中不仅需要考虑到传导刚性与弹性、管控的分级分类、指标分解的效率与公平，更需要建立起适应于当地空间治理水平的划定方式和实施模式。对永康市而言，由于城镇建设规模总量约束强、空间路径采取增存并举的方式，在划线过程中，需要充分考虑到对各行政单元发展权与保护任务的分配。边界的划定方式更加依托上下联动的方式，与涉及金华地区、下辖街镇、各级开发区和重要发展平台等方面多上多下地沟通与反馈，在联动中兼顾传导效率与公平。塔城市肩负兴业安边的重要使命，在西部大开发新时代背景下，未来发展受政策影响较大，城镇建设空间面对更大的不确定性。划线时适当调低集中建设区占城镇建设用地规模的比例，预留更多留白空间和“漂浮指标”，在坚持开发边界的刚性传导的前提下预留建设使用的弹性。因此，在划定方式上更加强调自上而下的划定，而以合适的方式为规划实施预留部分弹性，使边界线真正好用、管用。

元胞自动机模拟永康市城镇空间生长

MCR识别永康市结构性开敞空间

永康市现状耕地与城镇空间冲突示意

永康市国土空间总体规划上下联动示意图

四、结语