沈阳市“大城市病”体检及规划治理对策

编者按

我国城镇化正在进入高质量发展的新时期。如何在继续发挥大城市辐射带动作用的同时，有效规避和化解“大城市病”，成为市级国土空间总体规划编制中面临的重大课题。自然资源部近期开展了“大城市病”规划治理调研，请北京、上海等城市梳理了“大城市病”病症及其病因，结合自身问题和特征，交流应对“大城市病”的规划对策和实施成效。现陆续发布，供各地学习、参考借鉴。

  

沈阳市“大城市病”体检及规划治理对策

机构改革以来，沈阳市坚决贯彻自然资源部工作部署，按照“先体检评估查摆问题、再制定规划寻找对策、后强化监督实施落地”的逻辑次序开展国土空间规划各项工作。作为东北地区典型特大城市之一，总结治理经验相关做法。

一、沈阳市主要“大城市病”及其成因

沈阳是东北地区最大的中心城市，是全国最具代表性的老工业基地。沈阳地处辽河平原核心位置，是辽宁省重要的粮食基地，耕地保有量与粮食产量均为全省第一；同时北靠内蒙科尔沁沙地，属重风沙危害地区，市域内辽河西北部有2000余平方公里沙化及有明显沙化趋势土地。在保障国家“五大安全”战略定位中，沈阳承担了重要多重角色，具有“大城市、大粮仓、敏感型、寒地型”经济地理和自然地理特征，在全国特大城市中具有较强的特殊性和典型性。因此，“大城市病”具有其自身特点。

✍ 症状一：“城市结构病”——“多中心、多组团”空间结构尚未建立, “体态”有待优化。

一是受平原地形和城镇化路径影响，“单中心集聚”空间结构性问题仍然突出。根据人口“七普”数据，我市过去十年间人口增长近 100 万，是东北地区人口净增长最多的城市。但由于缺少地理阻隔，城市功能不断“滚动式”外溢。大量高等级服务设施和高层住宅集中在城区内部，虽经十年疏解，一环内人口密度仍达到每平方公里2.6万人。

二是受产业结构“偏重”影响，土地节约集约利用水平仍需提高。外围副城主导产业多为装备制造业，占地大、产出低，导致城市周边用地扩张相对粗放，批而未供和闲置土地有待进一步消化，国家级开发区投入和产出水平与全国平均水平相比还有一定差距。

✍ 症状二：“城市生态病”——城市生态环境底子薄、敏感脆弱，优化空间不足，“颜值”有待提升。

一是地处科尔沁沙地“八百里翰海”南缘，土地沙化问题突出。沈阳承担着“辽蒙边界防风阻沙带”和重要水源涵养区的重要职责，但全市森林覆盖率不足16%，远低于全国和全省平均水平，沙化土地占国土面积9.6%，存在较为明显的水土流失问题，耕地质量和生态环境受到威胁。

二是国土开发利用布局有待优化，生态建设实施难度大。耕地开垦过度，辽西北防风阻沙带、辽河等大型河流两侧等生态敏感区和生态脆弱区内耕地大量分布，生态退耕等生态环境建设难以实施。按照在国土空间规划中明确造林绿化空间的要求，我市能纳入造林绿化空间适宜图斑面积较小，森林覆盖率不能得到显著提升。

三是绿地建设速度低于城市空间扩展速度。公园绿地、广场步行5分钟覆盖率为61.39%，低于国家园林城市标准；绿道长度268公里，低于国内其他特大城市。

✍ 症状三：“城市功能病 ”——公共服务供给不平衡不充分，百姓获得感不够，“品质”有待加强。

一是局部老城区民生类公共服务设施陈旧，标准偏低。近十年我市老龄化进程明显加快，社区民生设施存在覆盖盲区，15分钟生活圈覆盖率76%。部分非学区老旧住宅空置率较高，老城局部活力不足。

二是交通出行环境有待提升。城区缺少步道，道路人非混行，骑行和步行环境较差，总里程37%慢行空间被占用。中心城区停车泊位不均，夜间车辆违停与居住区地下泊位闲置同时并存。

✍ 症状四：“城市安全病” ——城市生命线工程存在隐患，安全事故仍有发生，“底线”有待筑牢。

一是超期服役老旧管网和内涝问题亟需解决。城市部分地区建成年代久远，基础设施老化，城区1/3 的污水管网为上个世纪80年代建设，老旧供水管网比例达26.7%；老旧燃气管网比例达8.4%；排涝系统达标面积仅占城区面积的39%。

二是资源型、季节性缺水较为突出。全市人均水资源占有量约为349立方米，是全省人均值的2/5、全国人均值的1/6，属于严重缺水的城市之一。受季节和气候因素影响，冬季和非雨季时期水质较差。

三是能源消费结构亟需优化。作为传统重工业城市，能源消费和生产结构均以煤炭为主，虽然近年来清洁能源和新能源所占份额有一定程度提升，但是仍未扭转以煤炭消费为主的局面。

四是城市安全及精细化管理有待加强。“10·21”燃气爆炸和“花旗银行奉天支行旧址”文物失火等事故为城市敲响警钟，城市安全动态监测与管理需进一步加强。

二、规划治理主要对策

沈阳市委市政府高度重视用规划手段治理“大城市病”，充分发挥国土空间规划的底线约束和战略引领作用，综合运用“多病共治、大病微治、内病外治、未病先治”的方式，推动产业转型、城市转型、社会转型。

✍ 对策一：多病共治——以系统规划为引领、功能板块优化为抓手，重构城市“多中心、多组团” 空间格局。

一是健全规划编制体系。按照市委“全域有规划、行业有导则”的要求，同步组织开展国土空间总体规划、总体城市设计、城市更新专项规划编制工作。有序推进乡村振兴、海绵城市、历史文化、地下空间、综合交通等重点领域规划，并加快完善河岸、街道、色彩、高度等规划设计导则。

二是高水平推动核心板块规划建设。优化完善“多中心、多组团”空间结构，着力落实新兴产业、五型经济发展空间建设青年友好型街区和人才成长型城市，在全域划定35个核心发展板块，通过组织国际招标，高水平开展规划工作。

三是统筹地上地下空间建设。以地铁线网为发展骨架，以交通枢纽点和片区中心为重要节点，以各级公共中心为重点地区，形成点-线-面相结合的多中心、网络化地下空间布局，优化城市空间结构。

四是贯通规划设计与落地实施。形成“规划-设计-建设-运营”的有机链条，在“城市设计+控详规划、交通专项、市政专项”基础上，增加“1张招商地图、1个项目库、1个政策包”，行成“1+3+3”工作体系。

✍ 对策二：大病微治——通过微更新、微循环，系统提升城市服务品质。

结合我市“振兴新突破、我要当先锋”专项行动，自然资源局快速作为，不断彰显“自然先锋、规划力量”。

一是开展“蒲公英行动”。贯彻“两邻”理念（习近平总书记2013年8月30日在沈阳市沈河区多福社区提出，社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴），打响“社区设计师在行动”“两邻社区家”活动品牌，推进现代化基层治理体系建设。

二是开展“城市微更新行动”。推动老旧小区微绿地更新、桥下空间微设计、城市微更新。

三是开展“点睛行动”。提升城市空间公共艺术品质，提高城市风貌特色感知度。我市正着力打造舒心就业、幸福教育、健康沈阳、品质养老等民生品牌，加快城市更新步伐，实施“五工程、一管理”，推进“标准化、设计化、法治化、网格化、社会化、智能化”管理模式，全面提升城市品质，增强发展活力。

四是开展“净地增效行动”。实施存量储备土地有序征收，加快处置闲置土地和批而未供土地。

✍ 对策三：内病外治——推动都市圈协同和城乡融合发展。

一是在都市圈层面加强协同治理，提高对都市圈的聚合、链接、辐射作用。形成《沈阳现代化都市圈合作发展联席会议章程》，建立四级工作机制，制定三年行动方案，明确重点项目和重大合作事项清单。

二是畅通城乡要素资本流动，以外围乡村发展缓解城市问题。通过全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市、乡村产业用地保障等土地制度改革，为乡村振兴赋能。将沿主要城市发展轴和环中心城区的乡村地带作为“两山转化”示范重点区域，建设一批高品质特色镇村和环城都市农业带、休闲带，合理疏解中心城市功能。

三是加快城市内在动力驱动机制转变，推动城市转型发展。加快城市从要素驱动、投资规模驱动发展向创新驱动和政策驱动转变，出台了《关于支持创新型产业用地发展实施意见》《沈阳市推行工业项目“标准地”制度实施方案（试行）》等政策文件，逐步完善城市更新等各类政策保障体系，培育城市发展动力，转变城市发展方式。

✍ 对策四：未病先治——深化“多规合一”改革和精细化管理。

一是夯实规划“一张图” 管控，实现跨部门业务协同。不断完善国土空间规划“一张图”数据体系，基于国土空间规划“一张图”系统，目前已整合20余个部门50余部专项规划成果，上线405个图层，协同共享平台已有240多个部门接入使用。

二是加强自然资源数据信息共享。不断完善自然资源数据中心，建立国土空间基础信息平台和智慧沈阳时空信息云平台，提供专业服务。推进一个企业“只交一次材料”，全面提升企业满意度。

下一步，沈阳市将进一步加强国土空间规划城市体检评估工作，探索存量时代大城市转型发展路径，为特大城市治理和转型发展提供沈阳经验。