农村集体经营性建设用地入市（以下简称“入市”），是要素市场化配置改革和农村土地制度改革的重要内容，也是促进乡村振兴与城乡融合发展的重要制度安排。本研究分析了入市的意义，提出入市需处理好三大关系，并对入市程序的法律规定和部分地方实践进行梳理，以期为地方政府开展入市工作提供参考。
一、入市的意义
入市对于提高土地利用效率、促进农民增收、推动乡村振兴与城乡融合发展具有重要意义，具体表现在以下三个方面：
（一）盘活存量土地资源，缓解用地供需矛盾
随着工业化、城镇化的不断深入，建设用地的需求量与日俱增。而十八亿亩耕地红线的划定，使得建设用地的供应日趋紧张和谨慎。一方面国有建设用地的供需矛盾日益突出，征地制度越来越严格，使得存量挖潜逐步变成经济发展的重要用地来源；另一方面，农村地区大量土地资源却呈现低效利用的状态。建设用地结构性供需矛盾突出已成为制约我国经济社会发展的重要因素。入市可有效盘活农村闲置低效的建设用地资源，提高土地利用效率，同时能够突破制约我国经济发展的土地瓶颈，腾出产业发展和城镇化的新空间。
（二）显化农村土地价值，保障农民财产权益
土地是农民最重要的生产资料，以往城乡二元建设用地市场体系，使得集体土地价值难以得到充分彰显，阻滞了集体土地价值随经济发展而增值的机遇，亟待改革完善。入市是建立“同地”“同权”“同价”“同责”的城乡统一建设用地市场的重要一环，通过发展农村要素市场，向农民集体“还权赋能”，增加农民的土地财产权利，并建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，让农民依托集体经济组织，来分享工业化、城镇化的成果，拓宽农民收入渠道，同时避免了集体建设用地使用权的私下流转可能对农民造成的利益损害，保障农民财产权益。
（三）促进农村产业兴旺，助力城乡融合发展
相较于国有建设用地，入市的程序相对简单，企业花费的时间成本更低；前文提到入市是“同权”的重要一环，集体经营性建设用地使用权抵押等权能的释放，同样可以为企业发展提供资金支持，也将更有利于吸引资本、人才、技术进入乡村。农村的生产要素渐趋齐全、资源配置渐趋合理：一方面带动农村文旅、康养以及一二三产融合发展，激发乡村活力，促进农村产业兴旺，夯实乡村振兴的经济基础；另一方面，农村产业兴旺会带来更多就业机会，农民就近就地城镇化的机会增加，同时有利于农村基础设施配套建设和人居环境改善，促进新型城镇化的发展，从而进一步推动城乡融合发展。
二、入市需处理好三大关系
入市重塑了政府、农民集体和市场的关系，对建设用地市场带来了重要影响。在推动入市的过程中，需要处理好以下三大关系：
（一）处理好“土地征收”与“入市”的关系
土地征收和入市的对象都包含集体经营性建设用地，对于同一宗集体经营性建设用地，农民从征收和入市所获得的收益可能存在较大差异，从而增加政府征地难度。
根据《土地管理法》对征地的相关规定可知，城镇建设用地范围内的集体土地原则上都需要通过土地征收进入市场。因此，为了避免土地征收和入市在实践中的潜在矛盾，建议地方政府在土地利用与管理过程中做到三个统筹：
一是统筹规划配置。以本轮国土空间规划确定的城镇开发边界为界线，固化其内、外集体土地进入市场的路径，城镇开发边界内的集体土地通过土地征收进入市场，城镇开发边界外的集体经营性建设用地可直接入市。
二是统筹计划安排。统筹安排国有建设用地和集体建设用地，并纳入土地利用年度计划管理，保障入市工作平稳有序进行。
三是统筹储备开发。建议统筹国有建设用地与集体经营性建设用地的储备开发分两步走：第一步，加强土地储备机构对农村集体经济组织开展集体经营性建设用地的前期开发、管护等工作的指导；第二步，逐步将集体经营性建设用地纳入土地储备工作中，与国有建设用地统一储备、统一招商引资、统一开发利用，促进建立城乡统一的建设用地市场。
（二）处理好“农民增收”与“集体经济发展”的关系
对于农村集体经济组织获得的土地增值收益，现行法律法规未对农民和集体经济组织的分配作出明确规定。这就可能导致集体经济组织提留的收益比例过低，制约集体经济组织的运营、基础设施配套水平的提升等，从而影响集体经济的发展。
因此建议地方政府在推进入市工作时，应限定土地增值收益分配方案中留存集体经济组织的最低比例，用于集体经济发展、公益事业建设、成员社会保障等。同时应由集体经济组织根据相关法律法规，确定参与收益分配的集体经济组织成员范围；入市收益应纳入村集体资金专户实行专账管理，定期公示，以保障农民权益。
（三）处理好“农民集体所有”、“市场决定”与“政府服务监管”的关系
农村集体经济组织作为集体土地的所有权人，可享受占有、使用、收益和处分土地所带来的收益。同时也必须履行相应的义务和责任：一是配合政府开展集体土地确权登记工作；二是按照相关法律法规规定及时足额缴纳税费；三是参与到入市土地开发利用的监督管理工作中去。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。从已有的地方实践来看，各地都规定入市地块原则上应在公共平台采用招标、拍卖或挂牌的方式进行公开交易，这为市场机制的发挥、为供需双方提供了公开交易的平台。
与此同时，还要更好地发挥政府作用。政府在入市过程中，是管理者和服务者，行使社会管理和服务职能。需要完善入市配套政策，构建入市政策体系，推动建立城乡统一的建设用地市场；优化营商环境，吸引资本下乡；维护交易秩序，保障土地所有者和使用者的合法权益；创新监管机制，加强对违法违规用地行为的监管。
稳妥有序推进入市，建立城乡统一的建设用地市场，需要集体、市场和政府三方的共同努力。应妥善处理好三方关系，各自履行好职责义务，建立健全土地增值收益分配机制，激活资产，实现多方利益共赢共享。
三、入市的程序
入市流程怎么走，也是各个利益相关者最关心的问题之一。笔者梳理了法定流程，并选取典型地区对其程序的差异性进行分析，以供参考。
（一）法律规定
（二）地方实践
已展开入市工作的各地方政府均参照法律规定，结合地方实际，制定了入市程序。但基于不同的行政工作机制，入市流程的细节之处仍有差异，如：民主表决的顺序和内容、入市方案编制主体、入市条件的出具/审查顺序、公开交易平台等。其中以下两项内容值得特别注意：
1.相关职能部门在履行审查、审核及审批职能时，应重点关注入市地块是否满足入市条件，入市方案是否落实规划条件及产业、环保等要求。
2.集体经营性建设用地使用权的承租方、受让方，应在按规定缴纳出让金或租金后，凭借土地增值收益调节金和税费缴纳凭证，方可申请登记颁证。
四、结语
在我国土地资源要素趋紧、城乡关系发展进入新阶段的背景下，集体经营性建设用地依法入市既是改革的方向，也是实践的需要。但目前仍有诸多问题需要进一步研究解决，如土地增值收益分配、抵押融资机制、产权登记管理机制、开发利用监管机制、期满处理方式以及与其他政策如何衔接等等。各地政府在推进入市工作时，应聚焦入市各环节涉及的难点、堵点，充分发挥服务监管作用，认真研究制定入市政策体系，维护市场秩序，显化集体土地资产价值，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进乡村振兴与城乡融合发展。
原文始发于微信公众号（国地资讯）：农村集体经营性建设用地入市的关键问题解析
规划问道
