小编：武汉市自1988年开始实行城市规划和土地管理合署办公，是全国范围内较早实现城市规划和土地利用规划“两规合一”管理的城市之一。依托“两规合一”的管理优势，武汉市总体规划工作层面的“多规合一”探索经历了“两规”工作同步、“两规合一”编制、“多规融合”发展等三个阶段。
新一轮总体规划中，按照市级国土空间总体规划的治理导向、多规合一、战略传导的属性，武汉市在国土空间总体规划的编制中注重落实国家、湖北省对武汉的战略要求，顺应武汉市多重转型的发展规律，落实空间布局和管制制度，建立武汉市空间发展的逻辑与框架。今天为大家推荐的是“武汉市在市级国土空间总体规划编制技术路径探索”。
按照统一空间基础、统一发展蓝图的思路，搭建武汉市国土空间规划“2+5”总体框架。
“2”即做实两大基础，从更长远时间、更大空间等认识城市发展规律，通过调查梳理、分析评价等对空间资源盘整。
“5”即突出五大内容，总体按照“战略引领-全域统筹-保护资源-保障发展-传导实施”五方面的重点，发挥规划引领战略升级和城市转型的作用，统筹全域全要素空间发展格局，促进自然资源的有效保护和修复，引导国土空间的合理开发，并健全实施国土空间规划管理体系。
建立“任务—目标—指标—策略—实施”的空间发展逻辑，明晰武汉空间开发保护的“起点”和“终点”。
第一，从落实国家、湖北省等外部责任，以及应对武汉市发展诉求和资源条件等角度，梳理武汉市面向2035年的重点任务要求；
第二，基于任务要求，分析武汉市的发展能级及主要职能，提炼城市目标愿景，明确城市“创新引领的全球城市、江风湖韵的美丽武汉”的总体目标，并从创新、宜居、紧凑、枢纽、安全、生态、农业、文化等角度制定分目标，既突出硬实力，也彰显软实力；
第三，围绕发展目标，按照“保护优先、保障发展”的治理主线，从保护修复、开发利用两个方面提出约束性、预期性指标；
第四，根据目标、指标要求，突出刚弹结合，制定资源保护和高质量发展的空间治理策略和任务；
第五，将目标、指标、策略落实至规划编制、管理、实施等环节。
围绕市级国土空间总体规划的管理属性，在武汉市既有“多规合一”工作的基础上，重新思考和构建新时期国土空间总体规划“多规合一”体系，重视编管统一，把握好从统一“一张底图”到“一张蓝图”的技术路径。
建立适应武汉规划管理的“实地调查—统一底图—特色评价”的底图合一体系。
首先，做细实地调查，结合“三调”工作，进一步加强人、地、房、产、设施等全口径功能详查，形成多元数据汇交的全口径调查体系。
其次，绘制统一底图，在调查成果的基础上，并协调统一园林、水务、农业等各部门各专业的现状数据，比对差异图斑近36万个，通过产权属性进行校核，城镇内部利用国有土地使用权证进行校核，农村地区主要通过确权信息、林权证、水域使用权证等进行校核，并将人口、建筑、产业等数据叠加，形成立体化的“一张底图”。
再次，特色开展“双评价”“双评估”，其中，武汉市资源环境承载力评价和空间开发适宜性评价在技术指南进行基础评价的基础上，突出武汉水资源特色，增加化蓄滞洪区等相关指标，并以省级用水总量控制目标为基础确定农业生产与城镇建设极限规模，创新以“底线+弹性”思维指导国土空间开发适宜性分区划定；武汉市国土空间开发保护现状评估工作重点从城市发展、空间规划实现度、机制保障等方面展开；国土空间风险评估突出了武汉市地理环境和资源条件特征，重点开展防洪、防涝风险评估，保障城市安全。
首先，加强区域空间协调，跳出武汉看武汉，从长江经济带、长江中游城市群、湖北省及武汉“1+8”城市圈等各个层次，明确武汉城市定位，细化武汉国家中心城市的职能要求，重点突出以一小时交通通勤圈为核心的“武汉大都市区”，统筹鄂州、孝感、仙桃、咸宁等临界地区功能空间布局，推动与周边城市的一体化发展。
其次，建立“三区三线”统筹管控体系，按照“先底后图”的思路，分三步划定“三区三线”：第一步明确生态空间，严格落实生态保护红线，同时考虑必要的生态防护、生物通道、主要风廊等因素，拓展划定生态保育区；第二步明确农业农村空间，落实永久基本农田要求，控制基本农田储备区，统筹安排农村居民点和其他惠农产业和服务设施；第三步明确城镇空间，按照“严格避让生态红线、尽量避让基本农田”的思路，依托主要发展轴向，划定城镇开发边界，含部分与城镇关系密切的自然和历史文化保护空间。
再次，形成“刚弹结合”的空间布局指引，充分发挥政府和市场的作用，建立“刚性用途管制+弹性功能分区”的布局体系，“刚性用途管制”主要包括市级公服设施、公园绿地、交通及公用设施等，严格控制其用地边界、布局规模和核心指标，下位规划进行“一根线”传导，确保政府的兜底保障作用；“弹性功能分区”主要针对居住区、商业区、工业区等功能，应对市场不确定性，采取弹性管理，下位规划逐级深化至用途管制。
图：武汉大都市区空间结构图（左）；武汉市国土空间格局图（中；武汉市“三区三线”划分图（右）
围绕市级国土空间总体规划的时代属性，按照武汉转型发展的要求，既突出自然资源全要素、全过程的有效保护，也突出城乡建设高品质、高效率的开发治理，形成“保护优先、保障发展”的空间治理体系。
以人与自然的和谐共处为导向，优先保障粮食安全、生态安全、城市安全，重点建立自然资源保护、修复、利用的全过程管控和治理体系。
首先，锚固“两轴两环、六楔多廊”的城市生态框架，将全市约75%的面积纳入基本生态控制线范围管控，实现山、水、林、田、湖、草等全生态要素的“应保尽保”，构建永久基本农田数量、质量、生态“三位一体”保护格局，维护生物多样性。
其次，加强重点地区保护，落实长江大保护，构建“水系-岸线-陆域”的分层治理体系，构建江、河、湖联通水系格局，实施生产、生活、生态岸线分类保护修复，推进陆域空间不符合要求的化工企业、污染企业“关改搬转”，建设贯通的滨江公园。
再次，实施生态修复，加强国土空间整治，重点对生态环境敏感区、长江沿线、矿山地质环境恢复、生态廊道等，识别确定生态修复区，实施自然恢复为主、人工修复为辅的生态修复工程。
最后，彰显滨江滨湖的城市特色，促进水网、绿网、绿道网融合，探索城湖融合的发展模式，建设城市滨水公共活动区和滨湖郊野公园群，将长江主轴打造为集活力、文化、生态、景观等于一体的世界级城市中轴文明景观带。
以人与城市的高质量发展为导向，加强保障健康环境、品质服务、宜居生活、高效产业等空间，推进城乡空间治理水平。
首先，保障城镇空间品质，主城重点推进有机更新，划分动静分区1，盘活可更新的存量用地，重点实施“两降四增两保”策略，降低人口密度、建筑密度，增加绿地、公共服务设施、交通基础设施、创新创意空间，保护历史文化街区、山体湖泊及周边环境；新城重点实施“增存挂钩”，加快消化已批未用土地，新城批次土地供应率达到70%，闲置土地比率控制在1%以内。
其次，保障乡村振兴，以田园功能单元为核心，按照以点带面、点面同步的思路，以功能小镇为支点，构建若干30-50平方公里的田园功能单元，集农村生活、生产、生态保育、新经济等一体，实施增减挂钩、盘活村庄存量土地，分类对村庄进行建设引导与控制，实现空心村数量、农村建设用地“双减量”，进一步完善乡村规划许可制度，将乡村建设规划许可扩展到全要素规划许可。
再次，保障高效率的城乡要素配置体系，健全全生命周期医疗服务体系，织牢织密公共卫生防护网，按照城乡一体的原则，提高城乡住房、产业发展、公共服务、交通和基础设施水平，逐步构建面向城镇社区的“15分钟生活圈”，农村地区“30分钟生产生活圈”。
围绕市级国土空间总体规划的体系属性，在武汉市目前“两段五层次”规划体系和“一张图”管理基础上，健全国土空间规划的“编、传、管、督”体系，实施战略传导。
首先，在规划编制体系上，结合国家要求和武汉实际，进一步完善“市-区”两级、“总-详-专”三类的规划编制体系，其中原有乡级规划归入详细规划类型，详细规划采取“导则+细则”方式，城镇地区基本沿用原城规体系，乡村地区通过村庄规划、生态准入等进行导控，对农村居民点内部实现村庄详细规划管理。
其次，在规划传导体系上，突出“多层合一”，形成“总体规划-分区规划-单元详规”的空间分区传导体系，其中，市国土空间规划强化全域国土空间开发保护的具体安排；区国土空间规划强化对上一层级的细化落实；单元详细规划强化对具体用途和开发建设强度等作出的实施性安排。
再次，在规划管制体系上，构建“分区分类、指标、控制线、名录”多手段综合管控体系，突出“山水林田湖草”的系统治理，强化对非耕农地、生态用地的用途管控，实现全类型资源要素的用途管控。
最后，在监督预警上，依托“武汉城市仿真实验室”建设，建立智慧动态的监测评估预警平台，并建立“一年一体检，五年一评估”的定期评估制度，保证规划运作良性循环。
注：本文为国匠城编辑、排版，转载请在明显位置标明来源
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原文始发于微信公众号（国匠城）：武汉经验：市级国土空间总体规划编制技术路径探索
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