规划问道摘 要
在经济转型发展战略背景下，探讨土地资源资本化及其对实体经济发展的影响具有重要理论和现实意义。不同于已有研究均质化的理解土地资本化，本研究从“度”的视角切入，认为土地资本化存在适度与过度之分，由此分析了不同程度土地资本化对实体经济的影响，并基于中国工业企业微观数据予以实证考察，最后讨论了我国当前土地过度资本化风险与原因。研究表明：①土地资本化存在限度，限度范围内促进实体经济增长，越过限度则抑制实体经济增长，两者呈“倒U型”关系，该结论在考虑了内生性问题等多种稳健性条件后仍保持稳健；②当土地资本化越过最优限度，将激起全要素成本快速上涨，导致利润空间收窄，引致实体经济萎缩；③从工业企业大样本微观数据估计出的“倒U型”拐点来判断，当前我国城市经济已面临较严重的土地过度资本化问题，东中西部相继进入过度资本化高风险状态，这可能损害实体经济而影响我国经济的增长前景；④进一步的分析表明，中国式分权造成的地方政府“为增长而竞争”可能是土地资本化持续深化乃至过度化的重要原因，调整政治激励方式应是寻求土地过度资本化理性回归的着力点。研究提供了重要政策启示：土地资本化是一把“双刃剑”，趋利避害的关键是把握“度”的原则；我国必须通过深化政绩考核、土地市场和土地税制等多方面协同改革来纠正土地过度资本化偏向；面向高质量发展与实体经济转型升级，主动转变土地资本化支撑方式，改革土地资本收益支出结构，加快支出重心向新基建、科教部门和民生部门转移。
作者：程建、朱道林、张晖、赵江萌（中国农业大学土地科学与技术学院）
来源：原文刊登于《中国人口·资源与环境》2022年第1期
一、引言
工业革命以后，资本成为引领经济增长的重要动力，如何把固化的、隐蔽的甚至无形的经济资源适时转换为可流动、经济学意义上的资本，由此促进资本积累和提高经济效率，对于后发国家发展具有重要意义。在我国改革开放后的经济增长实践中，土地制度变迁实现的城镇土地资源资本化运作就前所未有地推进了我国资本积累进程，成为我国经济结构跃迁的重要助推力量，但同时也衍生土地资源过耗、资产价格飙升、经济“脱实向虚”等严重问题，直接威胁到我国经济增长前景。如今，我国已由高增长阶段转向高质量发展阶段，如何转变土地资本化模式，以实现经济可持续健康发展，是当前社会普遍关注的重大问题。在此背景下，深入考察土地资本化与实体经济增长的内在规律，揭示当前土地过度资本化风险状态与原因，提出城镇土地资本化转型政策导向，对于支撑经济高质量发展与土地资源保护及可持续利用意义重大。
作为理解我国经济增长的一个重要制度变量，土地资源资本化一直是学术研究的热门话题。从土地贴现、资本深化到经济增长，土地资本化深刻嵌入国家经济运行机制，成为驱动城市经济扩张的重要动力，形成“以地谋发展”模式，主导了经济流程。然而，近年来随着我国经济进入转型期，土地促发展的效力减退，运行风险和不可持续性却愈发凸显，广泛引发对土地资本化的反思甚至批评。主要聚焦于如下问题：①直接导致高地价、高房价；②造成新型“荷兰病”；③导致区域发展不平衡；④推高地方政府债务，诱发金融风险。这些研究围绕土地资本化利弊问题形成了一场未尽的争论，即使已经注意到利与弊是相伴而生的，但也未将利与弊纳入一个统一的分析框架下做出自洽的解释。另一方面，已有研究关注土地资本化与总体国民经济的关系，但较少专门考虑土地资本化与实体经济的关系。由于土地资本化属于虚拟经济范畴，研究其对实体经济的影响理应是理解土地资本化经济效应的关键。
鉴于此，本研究拟从“度”的视角切入，基于“成本—产出”框架来分析土地资本化经济效应结构性变化的原因，在此基础上采用中国工业企业微观数据考察不同程度土地资本化对实体经济的非线性影响及其机制，并进一步分析我国土地过度资本化的风险状态与过度发展的体制原因。可能的创新在于：①从“度”的视角切入，创新性的研究了土地资本化限度问题，希望在一贯逻辑下将利与弊勾连起来，形成一个内在一致的解释。②采纳新的实证思路与数据，将土地资本化与微观实体生产直接联系起来。采用了超大样本微观企业数据，从而将土地资本化与微观企业生产直接联系起来，突破了传统宏观和中观层面的面上研究，同时剥离了金融与房地产业的影响，有利于更加纯粹的考察土地资本化与实体经济的关系。
二、理论分析与假说
理论分析将从我国特殊的政治经济体制出发，首先考察地方政府如何选择了土地资本化发展模式，进而分析土地资本化作用于实体经济的两种效应，最后基于“成本—产出”框架分析土地资本化对实体经济的综合影响。理论框架如图1。
图1 土地资本化对实体经济的作用机制
2.1 为增长而竞争：一个土地资本化的理论背景
国家分权模式很大程度上决定其经济运行逻辑。我国的央地分权极具特色，被惯称为“中国式分权”。中国式分权表现为政治集权与经济分权的结合，即地方政府在经济和财政上具有相当大的分权和自由发展的空间，但地方官员的政治晋升仍然由上级和中央决定，这就使得财政联邦主义内含于垂直政治管理体制。因此中央只需要凭借政治上的人事控制权就能够促使地方官员自愿追随中央的政策导向。其中以GDP为主的政绩考核机制就是中央对地方实施政治管理的重要手段。Li和Zhou的研究也证实，地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，而且在绩效考核时采用相对绩效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。
在“向上负责”的分权模式下，地方政府间就形成了“为增长而竞争”的发展共识和强大激励，拉开了“GDP锦标赛”，进而决定了政府行为。为谋求经济的高增长，地方政府普遍热衷于高投资。因为不仅投资本身被计入当期经济增长，还可以吸引私人资本进入而获得长期经济增长。但问题是，支撑高投资的资本从何处来？1994年分税制改革后地方政府财政收入大幅下降使得这一问题更加严峻。显然，依靠传统模式来积累资本已经不能满足社会大规模投资的需要，土地资源正是在这样资本稀缺背景下被发现。地方政府发现，通过把土地未来收益贴现可以在短期内积累资本，这就是土地资源资本化的资本创造新模式。
2.2 土地资本化对实体经济的双层效应
随着土地资本化在各地的普遍施行，这套模式开始嵌入国民经济流程，并深刻影响了我国实体经济运行和工业化之路。土地资本化对实体经济的影响可以归纳为两种效应，一是融资效应，二是成本效应。两种效应相伴而生，共同影响着实体经济走向，这里先对两种效应分别予以分析：
第一，土地资本化的融资效应促进实体生产规模扩张。我国土地资本化模式表现为土地出让收入与土地抵押融资的结合。统计数据显示，1999—2017年，我国土地出让总面积近400万hm2，土地供应出让成交价款达35.57万亿，相当于全部国家财政收入的1/4；而土地抵押融资更是撬动了比土地出让金更大规模的金融资本。这种土地资本化融资模式很快为各地创造了巨量财富，构成了对资本积累的“大推进”，从而赋予了地方政府开展大规模公共投资的能力。地方政府公共投资的特点是偏好见效快、增长效应明显的基本建设支出，尤其是城市基础设施投资。因为这类投资反过来可以资本化进土地价值，从而带动土地增值，这促使更多土地资源被卷入资本化机制，形成“以地生财—以财养地”自我强化的正反馈机制。正是通过这套循环机制，土地资本化的融资效应被加倍放大，各地很快建立起优质的基础设施和城市生活环境。良好的基础设施对企业形成正向外溢效应，具有提高企业边际产出的性质，吸引了私人资本不断进入；同时良好基础设施和生活环境还吸引了劳动力要素不断向城市集中，为实体产业带来了丰富劳动力。私人资本与劳动力的不断结合促进了实体经济规模持续壮大。另一方面，土地资本化的融资效应还存在于实体企业本身。企业通过土地出让取得的土地使用权是其高价值实物资产，可以缓解融资约束，提高抵押融资能力，从而促进了企业投资增加和生产规模扩大。总之，从宏观上看，土地资本化的融资效应实质是增加了全社会资本供给，促使人均资本量得以快速扩充，实体经济的生产可能性边界因此得以扩张。
第二，土地资本化的成本效应导致实体生产成本高涨。在土地资本化带来资本创造的同时，其成本效应也不容忽视。土地资本增值总是以地价上涨为前提的，而土地又是生产、流通环节都不可或缺的生产要素，因此土地资本化必然推动实体部门从生产、物流、仓储到销售全过程的用地、用房成本高涨。此外，由于要素的关联性，土地成本上涨不可避免的会引致其他生产要素成本上涨，结果是全要素成本高企。
一方面，土地资本化将引致劳动力成本上升。对于企业而言，任何成本最终都会加成到产出品售价中，土地资本化导致的土地成本上涨也必然要通过产出品涨价来收回。因此在土地资本化发展过程中，日常消费品和住房等大宗商品价格都会随地价上涨而水涨船高。于是居民生活成本就普遍上涨，这会进一步倒逼劳动工资上涨，使得实体生产的劳动力成本迅速上升，从而冲击实体企业盈利能力。这一机制在我国已十分突出，并让我国过早失去了劳动力丰裕的比较优势，引起企业转移或关停。《2016全球制造业竞争力指数》报告就显示，2005—2015年我国劳动力成本上升了5倍，远远超过GDP增长率，其中制造业劳动力成本则由2001年的8750元升至2015年的51925元，上升了近6倍，而此期间正是我国土地资本化与房地产市场高歌猛进的时期。
另一方面，土地资本化还会引致生产性融资成本和技术进步成本上升。土地资本化持续深化会直接带动房地产业，推高房地产价格，使之利润上升。于是直接投资房地产业就比投资实体经济更加有利可图，这直观地表现在两个部门的利润率上：上市公司数据显示我国房地产企业的平均利润率高达28.70%，而工业企业仅为7.40%。在市场经济中，市场机制总是引导资源向高利润的部门集中。因此，在巨大的利差之下，各路资本就纷纷涌向房地产业，而非形成生产性投资注入实体经济，甚至有相当的实体企业转而开辟了房地产业务。可见，土地资本化持续深化会导致虚拟部门对实体部门生产性资本的争夺。融资竞争迫使实体部门不得不支付更高的生产性融资成本，这会伤害实体部门投资积极性，从而导致实体经济萎缩。此外，在实体经济内部，企业本来就面临着对实物投资还是对技术创新投资的抉择，后者资金需求量大且存在较大不确定性风险。当土地资本化引致生产性融资成本上涨时，企业就更倾向于稳定安全的实物投资而非技术研发，这又大大提高了技术进步的机会成本，并最终制约实体经济技术成长步伐和长远增长。
2.3 土地资本化对实体经济的综合影响
融资效应扩张生产规模促进产出，而成本效应推高要素价格提高了生产成本，这两方面构成了实体经济“成本—产出”的相对变化。随着融资效应与成本效应合力发挥作用，“成本—产出”的相对变化就决定了土地资本化对实体经济的综合影响。因此需要通过分析土地资本化所引致的“成本—产出”的动态变化来识别其对实体经济的综合影响。“成本—产出”动态分析在经济学上是一个经典问题，生产理论和成本理论为此提供了成熟的分析框架。借助经典理论，可将土地资本化引致的“成本—产出”相对变化描述为如图2的理论模型。
如图2所示，当土地资本化程度在一定限度范围内时（≤θ*），土地资本化融资效应助推资本形成和要素投入，于是实体经济生产规模迅速扩大。此阶段融资效应发挥主导作用，产出的增速大于成本增速，利润空间就不断扩大。此时实体企业经营绩效优良，实体经济不断增长壮大。然而，由于边际报酬递减规律的存在，边际产出的下降将导致产出曲线逐渐收敛，而同时成本曲线却保持递增。因此，随着土地资本化持续发展而超出一定限度范围时（＞θ*），土地资本化的成本效应将发挥主导作用，在产出增长收敛的情况下要素成本仍在不断上升，利润空间逐步收窄，甚至逐渐步入一种入不敷出的状态（θ点之后）。此阶段实体企业经营绩效下滑，实体经济增长被抑制。
在此意义上，土地资本化存在最优限度，限度范围内的土地适度资本化有利于实体经济增长，越过限度的土地过度资本化抑制了实体经济增长。因此土地资本化对实体经济的综合影响表现为先促进后抑制。基于这些理论分析，提出两个待验证假说：
假说Ⅰ：土地资本化存在限度，限度范围内促进实体经济增长，越过限度则抑制实体经济增长，即两者呈“倒U型”关系；
假说Ⅱ：土地过度资本化导致全要素成本高企而制约实体经济增长。
图2 土地资本化对实体经济综合影响的理论模型
三、结论与启示
研究发现，土地资本化对实体经济增长呈非线性影响，两者存在“倒U型”规律；当土地资本化程度超出限度临界值，会引致全要素成本的上涨，从而抑制实体经济增长；我国土地资本化运作进入过度化风险状态，不利于实体经济健康发展；进一步的分析发现，土地资本化过度是中国式分权体制的一个可以解释的结果。研究构建了一个逻辑：在追求高增长阶段，中国式分权激励了地方政府“为增长而竞争”，为了在竞争中取胜，地方政府青睐于使用土地资本化工具来积累资本做大经济规模，长此以往就形成发展惯性，逐渐闭锁于该模式，当制度收益收敛而制度成本提高，就容易引致土地过度资本化。这一逻辑可以表示为：追求高增长→中国式分权→为增长而竞争→土地资本化→高投资高增长→高增长“退潮”→土地过度资本化凸显。研究结论为下一程土地制度改革与实体经济转型升级提供了如下启示：
第一，深化体制机制改革，纠正土地过度资本化。土地过度资本化问题造成增长结构性失衡、内部风险积累、实体经济创新不足，已经影响到“中国故事”能否延续。纠正土地过度资本化偏向势在必行，必须从体制机制层面着手解决：①转变政府职能，调整政治激励方式，扭转各级政府单纯求快的政绩观，建立土地资源合理开发和经济高质量发展考核指标体系；②缩小政府垄断范围，加快开放农村集体土地权利，建立更高标准的一体化城乡建设用地市场，推进土地要素价格市场化；③加快构建不动产税制体系来调控不动产市场，通过增设不动产持有环节税来提高保有成本抑制投机，同时也调整了政府财政收入结构，还要完善交易环节税，调整土地增值税征收方式，借鉴国际上“资本利得税”实现土地增值收益再分配。
第二，转变土地资本化支撑方式，服务实体经济转型升级。经济高增长阶段，土地资本化帮助我国形成巨大的资本积累，助推我国实体经济规模扩张，跃升为世界性实体经济大国。进入高质量发展新阶段，实体经济“大而不强”的问题日益突出，需要以创新引领实体经济转型升级。伴随着阶段的转换和目标的转变，土地资本化对实体经济的支撑方式也应由推动实物资本形成转向推动技术创新。因此，需要把握土地资本化限度原则，防范土地过度增值，为实体经济降成本，增强实体经济竞争力；需要进一步改革土地资本收益支出结构，加大土地资本收益更多向新基建和科教部门转移，避免传统基础设施领域的过度投资和低效投资；也要加大土地资本收益向民生部门的转移，扩大居民部门收入，提高居民部门消费能力和品质，以消费结构转型升级拉动实体经济供给质量提升。
中国土地政策与法律研究中心主任 | 朱道林
审核 | 王健
编辑 | 吴昭军
原文始发于微信公众号（土地学人）：程建、朱道林等 | 过犹不及：土地资源资本化与实体经济发展
