院长之声︱国土空间规划改革中的浙江探索

 为进一步贯彻落实党中央“多规合一”改革精神，提高国土空间规划编制质量，我们组织规划编制单位院长围绕如何解决城市国土空间总体规划编制中的实际问题交流研讨，近期将陆续发出，敬请关注。

方建裕

浙江省国土空间规划研究院院长

浙江省国土空间规划研究院是顺应国土空间规划改革设立的公益二类事业单位，是在自然资源机构改革的背景下新成立的智库机构。成立两年来，我院建立了多专业融合的人才梯队，主要开展国土空间规划、国土空间治理和用途管制的政策、规范及技术标准研究；承担浙江省重要空间战略研究和国土空间规划编制，以及报国务院和省政府审批的国土空间规划技术审查等工作。

通过两年的努力，我院获奖14项，其中，部级1项，厅级6项，省学会7项，制定省级法规政策标准规范20余项，承接国土空间规划、重大课题研究百余项，获得19项专利证书。

让规划回归公共管理政策属性，如何把党中央、国务院的战略决策通过“五级三类”国土空间规划编制，并按照国土空间用途管制规则层层传导落实，是国土空间规划改革的核心任务。因此，“多规合一”改革既要在规划技术方法上创新，更要在用途管控上强化政策研究，真正实现规划“实用管用好用”。

01

“实用”：规划技术方法上的创新

以往的城乡规划比较注重发展战略、目标、空间结构等“美好蓝图”，但是对如何落地缺乏有效的管控手段，因此造成一系列规划实施中的“失真”问题，比如控规大幅突破总规的人口规模和用地规模等。国土空间规划改革提供了一个难得的机会，通过规划传导机制把城乡规划“远方的诗”落在国土空间“肥沃的土壤上”。

规划传导的核心内容包括约束性指标、刚性空间控制线、结构性布局等，传导的重点在于省级总规与市县级总规的传导、总规与专规的传导以及总规与详规的传导三个方面。

规划传导的核心内容

分级分类型、全域全要素、全程全方位的“4+3+1”规划体系框架图

省级与市县级总规的传导：

主体功能区与指标分解挂钩

我省对主体功能区的分区类型、管控要素进行了深化研究，探索细化了主体功能分区类型，在县市（区）层面上，细化至“5+2”的分类体系，“5”是重点生态地区、生态经济地区、农产品主产区、城镇化优势地区、城镇化潜力地区；“2”是文化景观地区、海洋经济地区。

浙江省主体功能区规划方案（县域单元）

同时在层级上，将主体功能单元依照五种基本类型进一步细化至乡镇、街道层级。最终建立了基于主体功能区的指标分解传导模型，针对生态、农业和城镇三大主体功能，提出三种相对应的评价测算体系，将主体功能区的要素保障政策以指标分解的形式有效落地。

浙江省主体功能分区（至乡镇级）

浙江省生态、农业和城镇三大主体功能

总规与专规的传导：

专规目录清单与技术审查

在专规编制前，通过在省、市、县级总规中列出专项规划编制目录清单，对专项规划编制计划和编制内容进行明确。在专规报批前，自然资源部门要对规划阶段性成果进行技术审查，确保专项规划不违反总体规划的强制性内容和约束性指标；还要进行全省国土空间基础信息平台“一张图”核对，与国土空间总体规划及其他专项规划进行合规性分析、空间叠加比对和矛盾冲突分析，确保专项规划与总体规划在空间上能多规合一。

总规与详规的传导：

详细规划编制单元划分

为做好总规与详规的衔接，将总规确定的约束性指标、各项设施及其他管控要求分解落实至各个详规编制单元，我院配合省厅，研究制订了《全域详细规划编制单元划分技术导则》，指导各地在详规实施评估的基础上，开展详规单元划分工作。

02

“管用”：国土空间用途管制的探索

国土空间规划强调全域全要素、全程全方位，在规划理念（如“多规”合一、保护优先）、规划管控（如“三线”、用途分区）、实施手段（如“一张图”实施监督信息系统）等方面均有较大创新，担负着以土地利用方式变革倒逼空间发展方式转型的重大使命。在国土空间规划体系改革的背景下，规划怎么管对规划编制、审批、实施、监督等各个环节有直接影响。

“开发边界内的三区管控要求尚不明确，特别是对弹性发展区、特别用途区内的管控方式、正负面清单等内容的不确定性，导致开发边界内三区划定难以稳定。”

——湖州自然资源与规划局

“考虑城镇开发边界外的项目不确定性较大，允许预留一部分用地指标，制定开发边界外零星城镇用地管控规则，不用在一张图系统中具体定位项目。” 

——嘉兴自然资源与规划局

为了明确各个分区和空间控制线的管控要求，以“怎么管”推动“怎么编”，我院配合省厅研究制订了《浙江省国土空间用途管制规则》，明确永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、重要基础设施廊道控制线、重要历史文化资源控制线五条控制线，和生态保护区、生态控制区、农田保护区等7个一级分区19个二级分区的管制规则。

《浙江省国土空间用途管制规则》制定采用了“集成、补充、细化、优化”的思路。

“集成”就是整合梳理既有的国土空间用途管制规则，“补充”就是补充“两山”转化、乡村振兴等用地新需求和城镇开发边界、生态保护红线等管制新手段的管制规则；

“细化”是因为“静态”的国土空间规划难以实时应对“动态”的社会经济环境，针对对象失灵、尺度失灵、应变失灵、时间失灵等不涉及强制性内容的应变可以由管制规则进行细化补充，避免规划频繁调整；

“优化”是针对某些不符合浙江实际的既有管制规则进行优化调整。后续我省将在管制规则的基础上，细化对应的审批许可程序，通过规则链接规划与审批，保障规划能够真正落地。

具体在长三角生态绿色一体化发展示范区进行了永久基本农田调整机制的研究探索，主要针对解决我省农业空间比较破碎的实际情况，构建形成了从生产功能、生态功能、景观文化功能三大维度；坡度、基层肥力、表层土壤质地、耕作层厚度、耕地利用方式等十七个因子的永久基本农田综合评价方法。

永久基本农田综合评价方法

在布局优化调整和动态调优机制探索方面，结合因子评价分析，将永久基本农田划分为保护核心区、保护重点区、保护优化区，并以此作为永农正向优化的方向指引，提出国土空间规划编制层面永农示范区、永农集中区、永农储备区等规划布局优化调整的建议和规划实施层面永农保护和动态调优的策略。

永久基本农田布局优化调整

03

“好用”：空间治理数字化平台的实践

空间治理数字化平台是省自然资源厅的一号工程，目前，我省已经结合“一张图”系统，搭建了由5大功能模块和11个分析工具构成的省域空间治理数字化2.0平台。

在基础工作层面，借助数字化平台实现了四统一，即：

统一规划体系

针对规划“政出多门”，各部门专项规划编制不协同等问题，按照“多规合一”和部门多跨协同的总体要求，整合、梳理、完善省级部门各类专项规划数据，按照“1+8+X”的国土空间规划体系重构省域国土空间“一张图”，建立面向不同政府部门的统一数据接口与功能接口。

统一底图底数底线

归集梳理涉及空间资源保护利用的六大类空间管控底线，在编制省级国土空间规划时，将各类空间管控底线给予统一集成和综合考虑，在国土空间资源开发利用中进行有效避让。各部门在编制专项规划时，也可通过此平台统一调用相关控制线，并在统一的底图上编制各类专项规划。

统一数据标准

包括统一数据标准、绘图标准、用地分类标准和用地建设标准四项内容，进一步畅通省级各部门横向的数据流，以及省市县纵向联通的数据流，为“多规合一”的国土空间规划编制管理、实施监督奠定扎实基础。

统一协同规则

首先是省域空间协同。在整合多部门应用数据的基础上，分析跨地市区域要素联系方向和联系强度，研究区域协同规律和国土空间格局演变趋势，协同发展目标要求，构筑我省国土空间开发保护利用格局，实现省域空间格局上的协同。其次是空间控制线统筹。按照“保护优先、生态优先、安全优先”的空间协同规则，利用平台统筹协调各类空间矛盾冲突，做好各部门专项规划尤其是交通、能源、水利等强关联规划在空间布局上的统筹协调。

功能模块全流程贯通

在应用层面，形成“编制审批、分析决策、实施监督、政策标准、公众参与”全流程贯通的五大功能模块，和规划一致性、项目合规性等11个分析工具。通过此平台可以直接查看全省社会经济类数据，以专题图形式展示各项指标空间分布，判断出近年来经济发展从以前全面均衡逐渐向湾区聚集这类空间变化特征。同时也可以了解都市圈内人口的联系强度等信息，为空间和基础设施布局提供参考。

一个平台编规划

通过数字化平台建设，打造省市县贯通的协同规划工作台，重点突出“多部门共同编制总体规划”和“为各类专项规划编制提供统一的底图底数底线”两大功能，实现“发展目标、空间坐标、要素指标”有机衔接，为国土空间规划重塑“共同编制、共同遵守、共同维护、共同监管”多规合一工作机制和规程提供了有力支撑，实现在一个平台上开门编规划。