“十四五”国土空间规划应对“平衡之困”的思考——基于人口、财政、房地产耦合协调测度分析

引 言

改革开放40余年，中国传统发展中伴随而生诸多“问题现象”，如人口大规模迁移、经济产能过剩、国土过度开发、生态环境退化等，然而现象背后则是人、地、钱三个核心要素在其复杂的关系“解构-建构”过程中累积的不平衡与不充分问题，成为国家统筹发展与安全两件大事时亟需应对的关键性“风险”。这些风险的骤增多由“发展冲动”“变化过快”“集聚过度”所造成^[1]，“人-空间-治理”及其复杂关系构成区域“风险化”基本影响因子，其中“人口、地方财政、房地产”成为考验各级执政者治理能力的三道重大难题。

2003年以来，房地产成为中国国民经济的支柱产业，房地产市场投资和消费高速扩张，部分地方政府对于房地产过度依赖，形成“实体经济萎缩→造血能力下降→税收大降→公共财政亏空→人口流失”的恶性循环。新冠疫情危机加速了国际环境格局重塑和国内新旧动能转化，国家政策基调从“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）进一步调整为“六保”（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转），表明形势严峻。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大战略部署。然而在新的发展动力、模式与路径还未成形之前，这种重大的结构性调整使得地方政府面临诸多“平衡之困”，比如如何平稳摆脱对土地财政模式的依赖，塑造新的高质量发展动力机制。在诸多困境中，国土空间规划作为国家空间治理的基石工具，所面临的践行“战略引领”创造发展价值与“底线管控”守好安全底线的“平衡之困”更为突出。为此，论文通过以人口、财政、住房三大系统的耦合协调测度分析为切入，对新时期我国国土空间规划治理提出思考建议。

“人口、财政、房地产”耦合协调研究综述

城市与区域发展的影响因素多种多样，每种影响因素所造成的牵引力和推动力各有不同。纵观21世纪以来中国城市发展起伏，从人口、财政、房地产三个视角可以勾勒出一幅幅命运蓝图。“人口-财政-房地产”三系统具有特定的耦合协调机理：发展中人口是核心，财政是动力，房地产是载体，三系统相互影响，只有三者的综合协调水平达到较高水准，社会才能实现理想化的经济新常态发展。此外，三系统两两之间也存在耦合效应：一是在供需关系下人口与房地产市场的驱动效应，即人口是房地产业居住性和投资性需求的来源，反之房地产业可以通过提升生活质量和产业转型加速人口集聚；二是在调控作用下财政与房地产的资源配置效应，政府是房地产的调控主体，房地产是政府土地资源的需求终端，土地财政则是两者间的传递性中间变量；三是依赖作用下财政与人口的双重效应，财政是政府吸引和服务人才的重要保障，人口则对财政具有创收与承压双重效应，人口在作为纳税人促进财政增收的同时也增加了地区的服务承压能力。

人口内生和外生变化、住房的供给与需求、财政的资源与义务的不稳定性促进了两类研究的发展。一类是运用模糊综合评价值和比较研究方法等对“人口-财政-房地产”三个独立系统的协调和风险进行评估^[2,3]；另一类则将三者结合，研究两者或三者间的关系。其中对双系统的关系研究较多。在房地产与人口的关系方面，研究最早源于Mankiw和Weil（1989）对不同年龄段人口住房需求的估计，后被广泛运用^[3]，由谢贤程（1992）将此研究经过修正引入国内^[4]，学者们研究表明人口变动、人口结构、人口规模与住房需求之间存在相关性^[5]，但多数只是将人口作为影响房价的因子，对于两者之间的平衡关系研究较少^[6]；在公共财政与房地产的关系方面，多数研究认为地方财政是宽口径“土地财政”的组成部分^[7]，财政收支和土地财政与房价间存在正向的依赖反馈作用^[8]，且存在区域差异性^[9]。在人口与财政关系方面，大多是是从人口流动与人口红利方面着手^[10]，认为地方政府财政政策能够影响人口的跨地区流动^[11]，对于迁入地财政也造成了一定压力^[12]，但较少关注人口与财政的整体协调度的衡量^[13]。相较于两系统间关系的研究，对于三系统间协调的研究较少，刘禹君（2019）研究了人口老龄化、房价波动与地方政府债务风险之间的相互关系^[14]，陈笑利等（2018）运用耦合协调模型研究了新疆2006-2016年“人口-经济-土地系统城镇化”的协调度^[15]。

综上，目前研究多关注于人口、财政、房地产等某一单系统存在的问题及现状、系统之间的整体相互关系、相关系统间的协调程度，对于不同区域的“人口-财政-房地产”失衡程度研究较少，而关于三系统的协调度测度、区域间的差异及优化路径研究尚为空白。因此，对房地产、人口、财政三者进行协调风险衡量研究可为国土空间规划进行土地要素供给侧改革创新提供更科学的依据。

研究方法与数据来源

研究方法

“人口、财政、房地产”三系统的细分指标

为科学全面地评价中国分省市区的人口、财政、房地产三系统的发展情况，遵循可比、可获、科学、真实等原则，论文运用主因子分析对评价指标进行筛选和提取，得到人口、财政、房地产各自细分指标（表1）。

表1 “人口、财政、房地产”三系统发展评价指标

系统内细分指标的权重确定

在测算人口、财政和房地产三系统时，论文选用熵值法来确定细分指标的权重。熵值是对于信息量导致的不确定性的一种度量，某细分指标的不确定性越大则其对总分影响越大。

首先，由于数据中存在负数，需要进行非负性的标准化处理。

其次，计算第j个指标下第i个省市区的指标值的比重。

再次，计算第j个指标的熵值。

式（2）中，k=1/1nm。

最后，计算第j个指标的熵权。

式（3）中，熵权即为指标j的权重。

系统间耦合协调测度

耦合协调度既可以反映各系统是否具有较好的水平，又可以反映系统间的相互作用关系。首先，给出系统的耦合度模型为：

式（4）中，N为系统数量，双系统的N=2，三系统的N=3，U为i系统总分，C取值在0到1之间，C越接近1说明系统间的协调度更高^[16]。

其次，计算耦合协调度：

式（5）中，D为耦合协调度，T为协调发展指数。α、β为待定权数，论文认为人口、财政和房地产的发展水平是同等重要的，故衡量双系统的耦合协调度时α=β=0.5，三系统时α=β=r=1/3。

最后，确定耦合协调度的划定分类方法和标准（表2）。

表2 耦合协调度的区间与协调等级

数据来源

根据数据的可获性选取直辖市/省级行政区域作为研究范围及对象，由于西藏部分数据缺失，最终选取30个省市区作为研究目标，数据全部来源于《中国统计年鉴》《中国房地产统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》及各省统计年鉴，选取年鉴年份为2002年、2007年、2012年、2017年。

  

双系统耦合协调测度分析

研究基于上文耦合协调模型测度各地区的发展水平及协调程度，耦合协调度高的地区说明系统间的协调程度良好，各系统也具备较高的发展水平。

“人口-财政”双系统

根据耦合度的划定标准，广东省和江苏省力压众省，遥遥领先且稳中有进，处于良好协调（0.8-0.9）的阶段。而北京、上海、浙江等地属于人口涌入和产业转型等先行地，各类政策的力度与时滞使得人才和财政出现协调度降低的结构性现象。中原地区的协调程度稳中有进，处于相对优势水平。东北地区及内蒙古、山西、云南、青海、宁夏等西部地区的协调水平止步不前或衰颓明显，过程虽有跌宕起伏但仍难平颓势。较为特殊的，天津、重庆等作为人才争夺战和中心城市承接地的获利者迎来人口与财政的“双增”，海南近年来依靠旅游产业进一步拉动人才和财政内需，增长态势初显。

总体来看，各省市区人口财政协调度的峰值与谷值相差不大，均处于轻度失调与良好协调（0.4-0.9）之间。头部地区协调度下降为主动为之，偏于结构性调整，如能平稳进行则失调风险较小。而东北地区和西部地区则是无济于事的被动失调，面临的失调风险较大。

“人口-房地产”双系统

人口的增速与结构将直接影响房地产的量与价。广东省为人口-房地产协调的“寡头”，是全国唯一的良好协调水平。长三角地区人口-房地产协调水平位于第二梯队，由于人口增长与房地产投入控制都处于较高水准，使得近年来处于稳步有增的发展时期。京津冀地区河北的人口流失与北京的人口大量涌入，使得两者的人口房地产出现滞后性的失调。东北地区和西部地区由于人口主动流失和投资引力匮乏使得协调度降幅明显。特殊的是，海南省由于候鸟式人口流动带来的旅游地产发展契机，房地产投资热度和人口迁移热度较高，协调增速明显。

总体而言，各省的财政-房地产协调水平差距不大（0.4-0.9），梯度分异相对不明显。近年来多地抑制房地产业的盲目发展，致使多地出现房地产-人口的均衡度冲高回落，意味着需要进一步平衡人口吸引争夺与房地产开发间的天平。

“财政-房地产”双系统

近年来国家房地产调控政策频出，土地财政与房地产业同步转型发展。东部地区中，广东省被江苏省后来居上；广东、浙江和北京态势相似，早年间房地产投资过度引起的“欠账”逐渐转为饱和风险；上海市则逐年稳增，在财政结构和房地产市场的增长和效率上合力协作。中原地区的协调度出现拐点，自2011年来财政-房地产协调度出现负增长或踌躇不前，财政刚性缺口和发展不平衡致使中原地区失衡风险上升。东北三省经济转型艰难，均衡度不容乐观，辽宁出现大幅下降。青海、宁夏、甘肃等西部地区对于中央财政的依赖致使其协调度表现欠佳。

总体而言，财政-房地产的协调断层特征明显，多数省市区位于濒临失调和轻度失调序列，且所有省市区的极差较高（0.3-1.0）。各省均面对这不同程度的财政缺口和房地产泡沫所导致的风险。

表3 2001-2016年分省市区双系统协调程度

三系统耦合协调度与失调风险研判

平均协调度分析

利用加权平均值法计算出全国的双系统和三系统的协调度如表4所示，发现中国人口、财政、房地产之间虽处于协调状态但等级不高，仍然存在内生结构性问题，尤其是财政与房地产协调度最低，面临长期发展趋势下的失衡风险。2000年以来，全国的人口-财政平均协调度逐年递增但增幅减缓，而财政-房地产、人口-房地产、人口-财政-房地产的平均协调程度在2011年达到峰值后缓速下跌，失调风险增加。同时双系统间的协调度分别位于初度协调、勉强协调的水平，三系统的综合协调度经历了从勉强协调到初级协调的进阶，反映出中国区域发展仍存在不平衡性和结构性问题。

表4 中国省市区的两系统与三系统加权平均协调度（2001-2016年）

三系统协调度时空演变分析

从时空演变来看，三系统协调度在总体空间分布上呈现从东南向西北地区协调度梯度下降趋势，东部沿海属于第一梯队，协调度领先优势显著，处于较为协调的程度，但多年发展中的公共品供给的“欠账”使得部分地区出现协调度下降，失调风险增大。

中部和部分西部地区处第二梯队，呈现出“核心协调、边缘失调”的由中心到外围的协调效应递减的情况，成渝和中原等具有人口和经济先天发展优势的地区发展速度高于其他地区，但近年来协调程度也有所降低。

东北和西部部分边缘地区属于第三梯队，协调度表现也是乏善可陈，东北由于先天气候因素和经济转型困难，造成区域的不平衡不充分问题愈发突出。

总体而言，近年来中国整体的协调度稳中有跌，各省市区规律大体一致，但两极分化现象逐渐加重。

分省市区三系统耦合协调度分析

中国各省市区的协调程度以初级协调、勉强协调为主，近年来经历了良好协调发展区间的区域规模扩张，弱协调区间的区域规模收缩，濒临失调和失调衰退区间的规模扩张的分化历程，高度失调区间在2001年之后完全消失。这种分化折射出2000年以来，在政府与市场关系动态博弈中的区域资源错配和早期政策遗留问题作用下导致区域间不平衡、不充分发展趋势加剧。

具体而言，2016年，三系统的耦合协调水平已进入以协调为主的阶段，失衡区域只有青海省。而各省市区不同年份间的排名变化较小，变化趋势为：发展历程中尚未出现优质协调的省市区；良好协调的区域由2001年的1个到2016年的2个；中度协调由2001年的2个到2016年的3个；初级协调程度的省市区经历了“9→5→9→8”的波动变化；勉强协调程度的省市区由2001年的11个下降到2016年的10个；濒临失调的省市区数量历经“6→8→5→6”的倒“U”型变化；青海作为唯一的轻度失调省市区近年来情况未有明显改善。各个省市区协调路径的不同变化，反映出不同地区在未来国土空间规划治理总将面对不同类型的问题。

表5 中国各省市区“人口-房地产-财政”三系统协调度及类型（2001-2016年）

建议与思考

  

失调风险防范建议

人口系统潜在风险及防治

“人口问题本质上是发展问题”，中国近年来的人口总量风险逐渐转化为了结构性风险：存在人口红利消失的风险、经济未发达与老龄化社会的矛盾、人口贫富差距和阶级差距风险。因此协调人口发展中要处理好人口总量与结构的关系。人口总量上需要严控存量、增量和流量以保持各地区的经济活力与均衡，人口结构中应注重比例上的均衡，包含维护人口生态安全的性别比例，预防人口断崖的年龄结构比例，保障社会安定的家庭结构比例和稳定地区承载力的流动人口比例等。

财政系统潜在风险及防治

“十四五”期间，随着中国进入高质量发展动力的关键形成期，需要防范的财政风险主要有财政收入增长过猛而出现的资源配置风险、财政收支结构僵化带来的私人投资被“挤出”和民生保障风险、收支增幅差异和结构硬性倒挂带来的财政赤字风险和政府的债务风险等。因此在财政风险的治理上需要：一是优化财政收支结构，压缩一般性和投资性支出，政府要做到“放管服”以提升社会资源利用效率；二是坚持深化市场机制改革，发挥市场的资源配置作用，政府做好宏观调控，利用PPP等市场机制创新政府收入来源和形式；三是全面实施地方政府的债务管理，在摸清地方债务家底的基础上，严控政府债务规模和融资平台运作，对政府债务进行归口管理。

房地产系统潜在风险及防治

中国房地产风险主要包括：一线城市房价居高可能带来的泡沫破裂风险、房地产投资增速降低和中小城市房地产库存积压造成房地产行业的供给侧风险、逐年升高的负债风险和人口红利式微导致的房地产面临需求端风险等。立足长远，如果要维持房地产市场的良性运转，必须压制房价及泡沫，打破“房地产绑架经济”的魔咒，需要控制投机性的投资行为，防止炒房炒地现象，调整供给侧结构，限制高档住房开发，增加保障住房的供应。为此，“十四五”规划建议提出“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”，应给予高度重视与解答。

国土空间规划改革应对思考

人口-房地产-财政的联动效应可以有效促进人口增量转化为人口红利，带动房地产业发展与财政增收，而在国家治理工具体系中国土空间规划是三者之间非常关键的中介型调节工具。当前，国家-省-市-县-乡的五级国土空间规划体系正在重构，编制工作开展如火如荼，但是必须要树立全局视野与大局意识，跳出规划讨论“就技术论技术”的旧模式，随着中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的发布，更需进一步加强对人口、房地产、财政等与国家经济社会运行安全高度相关要素因素的关系认知与响应，进一步统筹政府规划“有形之手”与市场力量“无形之手”的协同发力。

第一，要把握好供给与需求的关系。土地等要素是供给端需要调节的重点，当前国内外经济形势严峻，新旧动能未见清晰变化，新冠疫情的发生将进一步加重下行压力，土地财政的路径更加需要辩证把握，需要加强对需求端的精准研判和精准供给，以防大水漫灌。

第二，要把握好总量和结构的互补关系。总量政策通常是政府为解决总量失衡问题而实施的政策，而结构政策则是政府为解决结构失衡问题而实施的政策，这类政策投影到规划工作就是国家-省-市县-乡镇各级的用地规模、用地类型结构与用地空间结构，编制工作要建立“土地全链条”认识，从而更加科学地预测用地规模和各类用地配置，以防路径锁定，同时加大空间规划信息化、智慧化建设，加大信息联网与共享，尽可能消除信息孤岛与烟囱等割裂现象。

第三，把握好存量与增量的关系。时间是决定规划质量非常重要的战略维度与变量。国土空间规划的建立不是在一张白纸之上，而是类似“残局”之上的对弈。基于三调工作，将面对其中多种情形：合理合规的存量、不合理不合规的存量、合理不合规的存量、合规不合理的存量，如何加以区别对待，而面对新的增量，如何从供给侧改革角度，使新增的供给不是催生新的过剩供给，而是推动边际创新，也是需要很高超的治理水平。一方面规划要做好合法合规保护相关利益方合法权益，另一方面要使规划在危机前更具灵活弹性，为经济社会民生工作做好保障。

第四，把握好继承与创新的关系。从目前国土空间规划开展的情况看，从国家改革大局与治理全局对规划使命与作用的高维思考不足，制约了一些突破性的创新。传统规划对“钱”的忽视一直是一个巨大的短板，今日如何建立起对国土空间治理多层次、全方位的资金支持体系，将是一个具有战略性的关键领域，也将是一项十分迫切的战略性工作。为此，建议在各级国土空间规划编制实施中：应平行设立“投融资规划”重点专题，并开展研究。投融资规划将以空间规划为基础，以落实城市发展战略为目标，科学安排城市开发所涉及的要素（含土地）储备和供应，制定各类城市设施（包括基础设施、公共服务设施等）的开发时序和投融资规则，以土地契约为平台，建立参与主体分工机制、责任机制和利益平衡机制，发挥规划、政策、法规、资源、资金等共同作用。

第五，把握好常态与非常态的关系。十九大对“百年未有之变局”的判断，疫情危机带来的全球化进程变局深刻提醒我们，必须增强风险忧患意识与战略前瞻意识。规划是基于远见的行业，战略是规划的灵魂，远见是规划的品质，新时期的规划人应增强对各类新信息、新事物、新现象的敏锐度，要加强多情景特别是极限情况下的情景设定考量。未来加强动态系统的城市体检，编制实施科学前瞻的规划将是中国城市未来可持续运行的两大根本保障。

第六，把握好理论与实践的关系。中国空间规划改革最终指向到底要建立一种什么样的体制与制度。重启中国的改革进程，关键在于转变观念。国土空间规划治理的本质问题是处理政府、社会和市场三者间的关系，其核心是基于国土空间这一天然平台建构管治、共治和自治的治理体系以满足人民对于公共服务提供、公共问题解决和公共空间形成的需求。只有点亮理论明灯，重构观念体系，调频认知共振，国土空间规划实践方能穿越当前面临的种种琐碎化、浅度化、近视化迷雾，方能知行合一。

研究支持：中国国土勘测规划院外协项目：国土空间规划全生命周期管理研究。

本文受“中央高校基本科研业务费专项资金”资助和“中央财经大学科研创新团队支持计划”资助。

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作者简介：

王   伟，中央财经大学；

李牧耘，开封市城乡一体化示范区工作委员会；

吴培培，上海商学院