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Providing affordable housing through urban renewal projects in Australia: Expert opinions on barriers and opportunities
澳大利亚通过城市更新项目提供可负担住房——关于实施障碍和发展契机的专家意见
Keywords: Affordable Housing, Urban Renewal, Inclusionary Zoning, NIMBY
澳大利亚的城市素来享有宜居的美名，但近年来大城市房价逐步攀升，令“宜居”不“易”。为了减轻低收入家庭的住房负担，澳大利亚在城市更新项目中制定了四项规划干预政策：（1）规划让步（如放宽对低价房的规划监管）；（2）密度红利（可负担住房*[affordable housing] 可享有额外的建筑高度或容积率）；（3）协议合作（如自愿前提下的规划协作）；（4）包容性区划（如法律划定的可负担住房区域）。为调查这些政策是否能起到预期的作用，本研究着眼于政策产生的障碍和发展机遇，利用专家访谈的方法进行研究和讨论。
* “可负担住房”类似于国内的“经济适用房”，是由国家提供一定补贴、面向中低收入家庭的保障性住房；中外的不同之处主要在于我国的经济适用房仅售不租，国外的可负担住房可售可租。下文提到的社会住房（social housing）则类似于国内的“廉租房”，两者都是面向极低收入家庭的保障性住房，只租不售。
1 澳大利亚可负担住房政策及现状
澳大利亚对可负担住房*的定义可概括为“适合中低收入家庭需求的住房，且其价格不会影响中低收入者的其他基本生活需求”。虽然可负担住房很重要，但全国依然存在供应不足的问题，住房供给压力较大。因此，通过城市更新计划解决供需平衡尤为重要，各州和一些地方政府已开始将提供可负担住房作为城市更新的目标之一。
澳大利亚政策以强制和自愿两类措施开发可负担住房。强制措施主要是“包容性区划”（IZ: Inclusionary Zoning），即在项目中划定一定比例的可负担住房。自愿形式包括各种奖金、协议合作，以及通过国家租金可负担计划（NRAS: Australia’s National Rental Affordability Scheme）等项目提供补贴和资金。
包容性区划是英美广泛采用的方式，其优势是可以保证可负担住房在项目中的透明度，但同时也会引发邻避（NIMBY）【“Not In My Backyard”的简称，通常指居民针对当地开发项目的回避或反对态度的态度和行为。居民可能从原则上支持，但并不希望项目坐落在自己相关的区域，即不要建在我的后院里（not in my backyard）】。在澳大利亚，包容性区划主要由地方政府推动，具体内容不尽相同，有效性也存在争议。古兰等（Gurran et al）的研究指出，包容性区划在澳的实施效果并不好，强制性有待提升[1]。
不同于强制实施的包容性区划，国家租金可负担计划（NRAS）由澳大利亚联邦政府与州和地方政府合作，为可负担住房的供应商提供20余项经济激励措施，如联邦政府提供退税或抵免，州或地方政府提供财政支持或实物捐助等。自2008年实施以来，NRAS对可负担住房的发展和推动成果显著。但同时也存在争议，反对者认为NRAS吸引了投资者，促进了对可负担住房的商业化投资。
虽然已有IZ、NRAS等政策工具，但可负担住房在澳大利亚全国范围内的供应提升依然不够顺利，其中主要的原因之一，是公众对可负担住房项目的反对。有时，项目本身能得到公众在原则上的支持，但他们并不愿意在自己的社区内建设可负担住房，也就是所谓的邻避。其后果是房地产开发商不愿对可负担住房进行投资开发。邻避的产生多源于公众对可负担住房印象不佳，担心会影响社区环境。为了深入研究可负担住房在澳大利亚的发展障碍与机遇，作者进行了基于抽样方法的结构化电话访谈，共选定7名有可负担住房项目从业经历的专家，每位受访者访谈时间约20分钟。研究范围选定在新南威尔士州和昆士兰州，因其城市中涉及可负担住房的城市更新项目较具有代表性。
首先，受访者被问及他们在工作中遇到的当地居民对可负担住房的看法。受访者认为，与很多国家类似，可负担住房在澳大利亚的形象不够正面，这主要是因为很多人混淆了可负担住房和社会住房（social housing）这两个概念，误以为可负担住房意味着“低收入人群聚集地”或“贫民窟”，因而对其印象不佳。公众对可负担住房的负面看法已有时日，这样的态度造成的后果可能比想象中更严重——可负担住房居民社会地位降低，很难与社会融合，地方议会和开发商甚至会因此放弃可负担住房项目。根据戴维森等（Davison et al）的观点，这些障碍很难克服，只能通过媒体宣传等方式尽量协调缓解[2]。值得注意的是，受访者认为公众的负面印象并不是可负担住房面临的最大障碍——所有受访者都指出，有限的政府支持和政策上的问题才是最主要的障碍，目前实施的可负担住房政策和更新策略不足以缓解当前住房压力。
关于NRAS的缺点，一些受访者认为，目前NRAS给予的奖励性补贴是无差别的，无论建造的住房户型如何、在哪建造，都无法在奖励政策上体现，因此对于悉尼等热门市场，奖励的价值相对较低。无区别的政策可能导致适得其反的效果，即在需求相对较高的地区，可负担住房供应反而更少。此外，不少于三名受访者指出，NRAS应适当延长实施期限，最好能执行十年以上。这与米利根等（Milligan et al）的相关研究意见一致，即政策和资金设置的连续性对于保持行业信心和势头至关重要，也有利于吸引投资[3]。表1列出了访谈提及的障碍及其解释。
3 城市更新计划带来可负担住房的发展契机
虽然存在各种障碍，本研究依然发现了值得探索的发展机会。超过一半的受访者表示，一旦公众了解了可负担住房的真正含义，就会加强支持。同时，加强公众教育和沟通也能更好地减少邻避。几位受访者也强调了城市更新项目选址的重要性——合理的选址也能够降低邻避。同其他地产开发项目一样，“最高和最佳使用率”的概念对于城市更新计划也很重要，合理利用区域现有的基础设施能更好地实现这一目标。受访者D表示：“可负担住房是房产市场的重要部分。一般来说，进行城市更新的地方交通便利，临近商业和社会服务，更适合发展可负担住房。”
受访者一致认为，可负担住房应成为城市更新项目不可分割的一部分，建议扩大和加强政府机构与各利益相关方之间的合作关系，以促进可负担住房的供应。两位来自当地议会的受访者表示，地方政府甚至可以调整规划政策以提供更好的支持，通过增加项目所需的融资来提升可负担住房的数量和质量。一个很好的例子，是一种允许草根投资者群体投资的保障性住房，此类项目成效显著，墨尔本的“夜莺住宅”（Nightingale Housing）【一个以住房供应为主业的非营利组织，倡导可持续、宜居和低价】就是这样的例子。受访者还提出了一些刺激可负担住房供应的策略，包括设置激励措施，提高最低收入，以及审查印花税、负扣税和资本利得税。在联邦政府层面，建立国家住房金融和投资公司（NHFIC）也能为开发商和首次购房者提供有力支持。
值得注意的是，在澳大利亚，通过城市更新提升地区的宜居性、创造更多就业机会来振兴社区，似乎只是更新计划的一个副产物而非主要目的。这与英国和荷兰等其他国家完全不同，在这些国家社会融合等社会性目标通常更加重要。实际上，在城市更新中实施可负担住房项目，为中低收入群体提供住房，就能起到融合不同社会群体的作用，因此其重要性应得到进一步重视，甚至可作为城市更新的首要目标。
表2列举了城市更新可能为可负担住房带来的发展契机。它们有待进一步探索，以检验其对全国可负担住房可持续供应的影响。
表2 城市更新计划可能为可负担住房带来的发展契机
总结本研究可发现，尽管许多人认同可负担住房在澳大利亚的必要性，但仍存在一些疑虑和反对，如负面影响造成的邻避，也有人担心可负担住房会影响社区房价。资金和政策等问题也会阻碍可负担住房的扩大供应。不过这些问题大多是可以克服的，作者提出了几项建议，包括政府和相关机构的长期支持，草根阶层投资计划以及现有政策调整。同时还建议可负担住房项目尽量选址于基础设施完善的位置，以充分利用资源，让居民轻松融入城市，尽快投入工作。从政策角度来看，澳大利亚以市场为基础的方法可能会减缓供给侧的可负担住房供应压力，需求侧的“负扣税”等制度也可能成为鼓励私营部门投资可负担住房市场的有效手段，同时还必须考虑可负担住房项目的资金来源多样化，才能更好地利用城市更新，扩大可负担住房供应。
参考文献
[1] GURRAN N, ROWLEY S, MILLIGAN V, et al. Inquiry into increasing affordable housing supply: evidence based principles and strategies for Australian policy and practice[R]. AHURI Final Report No. 300. Melbourne: Australian Housing and Urban Research Institute Limited. 2018[2020-06-10]. https://www.ahuri.edu.au/research/final-reports/300.
[2] DAVISON G, LEGACY C, LIU E, et al. The Factors driving the escalation of community opposition to affordable housing development[J]. Urban policy and research, 2016, 34(4): 386-400. doi: https://doi.org/10.1080/08111146.2015.1118377.
[3] MILLIGAN V, PAWSON H, PHILLIPS R, et al. Developing the Scale and Capacity of Australia’s Affordable Housing Industry[R]. AHURI Final Report No. 278. Melbourne: Australian Housing and Urban Research Institute Limited. 2017[2020-06-10]. https://www.ahuri.edu.au/research/final-reports/278.
[4] SCALLY C P. The nuances of NIMBY: Context and perceptions of affordable rental housing development[J]. Urban affairs review, 2013, 49(5):718-747. [2020-6-10]
作者：韩勋（Hoon Han，通信作者），新南威尔士大学建筑环境学院，副教授，博士生导师
金守民（Sumin Kim），南澳大学商学院，讲师，博士
陈美宥（Mee YounJin），韩国土地和住房公社土地和住房研究所，研究员
克里斯托佛·佩蒂特（Christopher Pettit），新南威尔士大学建筑环境学院，教授，博士生导师
引用本文：HAN H,KIM S, JIN M Y, et al. Providing affordable housing through urban renewal projects in Australia: expert opinions on barriers and opportunities[J]. International review for spatial planning and sustainable development, 2021, 9(2): 41-61.
DOI：https://doi.org/10.14246/irspsd.9.2_41
* 原文为英文，以上中文内容由 IRSPSD 福州编辑部提供。
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊导航 · IRSPSD精选 | 澳大利亚通过城市更新项目提供可负担住房——关于实施障碍和发展契机的专家意见
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