《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》印发后，怎样正确认识和理解委托（代理）行使，如何依法做好试点工作等，成为业内关注的热点。我们邀请部分专家学者就相关内容进行研讨交流，谨供学习参考。
新中国成立以来，我们党为建立和完善社会主义制度，努力探索公有制的实现形式，构建全民所有自然资源资产所有权委托代理机制是自然资源领域公有制实现形式新的探索。
所有制与实现形式是内容与形式的关系。生产资料所有制是生产关系的基础，是区别不同生产关系类型的主要标志，所有制通过一定的形式发挥作用。一般认为，所有制的实现形式是指所有制的组织形式和管理模式，是所有制的结构、组织方式和功能运作的具体路径、手段、形态，其实质是生产关系的具体形式。所有制决定了所有制形式，即所有制是本质规定，但所有制形式也反作用于所有制。
积极探索公有制的多种有效形式促进生产力发展是我国巩固和发展公有制的重要经验和理论创新，这同时也是逐渐深入的认识过程。社会主义公有制来源于马克思、恩格斯提出的社会所有制的构想，但由于缺乏具体实践，只是一般概括，没有具体形式。马克思在《资本论》中写道：“设想有一个自由人联合体，他们用公共的生产资料进行劳动，并且自觉地把他们许多个人的劳动力当做一个社会的劳动力来使用。”列宁、斯大林将公有制概括为两种基本形式:全民所有制（国有）、集体所有制（集体农庄）。新中国成立以后，我们党努力探索公有制实现方式，特别是改革开放以后摈弃了“一大二公”的公有制形式，先后开展了国有企业扩大自主权、承包制、租赁制、建立现代企业制度、股份制、混合所有制经济等探索，党的十九届四中全会要求：“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。”并要求完善中国特色现代企业制度和形成以管资本为主的国有资产监管体制，在微观和宏观两个层面发展公有制的实现形式。
健全国家自然资源资产管理体制，探索自然资源公有制的实现方式。我国自然资源为全民所有或集体所有，是社会主义生产资料公有制的重要组成部分，但是对公有制实现形式的探索长期滞后于以国有企业为代表的国有经营性资产。新中国成立以后，自然资源公有制逐步建立，消灭了剥削，体现了社会主义的本质特征，但是长期以行政管理代替所有权行使，缺失自然资源产权法律制度，不能充分发挥劳动者的劳动积极性、主动性和创造性，导致资源利用粗放、环境破坏和国家权益流失等问题。改革开放之后，我国自然资源管理逐渐向资产化管理演变，各单项自然资源的有偿使用制度逐步建立，但系统性创新自然资源公有制实现方式始自党的十八届三中全会。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，为新时期我国自然资源公有制发展指明了方向和路径。习近平总书记在这个《决定》的说明中指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”并剖析了自然资源资产所有权和自然资源监管权的内涵与联系。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部来统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，首次将统一行使自然资源资产管理职责落实到具体部门，朝着形成相对集中、互相协调的自然资源资产管理体制迈出坚实一步。构建全民所有自然资源资产所有权委托代理机制将进一步完善国家自然资源资产管理体制，通过编制不同层级的自然资源清单并明确委托人和代理人权责等，理顺资源管理与资产管理、中央和地方、统一行使与委托代理和法律授权等的权责关系，落实所有权的行权主体及其职责，探索建立所有权行权履职的具体方式和管理制度，力争到2023年基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制，初步建立国家自然资源资产管理体制。
《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）是党中央、国务院在全民所有自然资源资产产权制度建设和改革领域继2019年4月印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》后的又一重要文件。《方案》旨在落实党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于进一步深化全民所有自然资源资产产权制度改革的决定，建立起产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。《方案》的出台具有重大意义。
《方案》是社会主义法治建设在全民所有自然资源资产领域的彰显。《中华人民共和国宪法》第五条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”习近平总书记在十八大报告中提出了“全面推进依法治国”，社会主义法治建设要求在所有领域均做到“有法必依”，自然资源领域亦不例外。《中华人民共和国宪法》第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。《民法典》第246条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”依据该规定，只有国务院能够代表国家行使全民所有的自然资源资产所有权，地方各级政府无权代表国家行使全民所有的自然资源资产所有权。然而，我国全民所有自然资源资产数量巨大、种类繁多、分布广泛，且管理的专业性较强，全部由国务院直接行使所有权显然不现实。因此，借鉴相关委托代理理论，由国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有者职责，既解决了充分发挥地方有关政府利用自己的地理区位优势以及专业知识更好开发利用自然资源的问题，也更加符合宪法和民法的规定。
《方案》明确了自然资源资产国家所有权的民事权利属性。长期以来，我国理论上和实践中对于包括自然资源国家所有权在内的国家所有权的属性存在着重大的争议，形成了不同的理论和观点，既有统一说的公权说与民法所有权说，又有非统一说的双阶构造说、三层结构说与信托所有权说。《方案》在自然资源国家所有权行使领域中应用民法理论上的委托代理制度，解决所有权行使的具体方法，从而显示了国家所有权作为民事权利的性质，得以适用《民法典》中关于所有权等法律规范解决相关问题。例如其出租自然资产、出让自然资源资产的行为均应属于民事法律行为，从而适用《民法典》总则篇法律行为的相关规定，因此所产生的纠纷则属于民事纠纷，对于纠纷的解决机制也相应地属于民事诉讼的范畴。
《方案》从根本上解决了中央与地方政府在自然资源资产所有权行使领域中的权利配置问题，做到权责明确、所有与监管分离、在促进自然资源资产高效配置的同时实现自然资源资产的保值增值，实现生态文明领域国家治理体系和治理能力的现代化。《方案》明确了国务院作为中央人民政府由其具体职能部门自然资源部统一代表国家行使全民所有自然资源所有权，自然资源部则可以根据具体情形直接行使该所有权，也可以采取委托代理方式由地方政府代理履行所有者职责。自然资源部与地方有关人民政府之间形成了委托人与受托人之间的委托代理关系，作为受托人其行使对于自然资源所有权来源于委托，具体权限以及行使该所有权的具体方式均由委托行为所决定。作为委托人的自然资源部则享有检查监督权，而作为受托人的地方有关政府则对委托人负有忠实义务和勤勉义务，必须为了委托人利益最大化而行使其代理权限，不得为了追求自身的利益而损害受托的自然资源资产。
最后需要说明，《方案》提出的全民所有自然资源资产委托代理行使仍然处于试点阶段，尚有一系列问题需要进一步探索与研究，尤其是地方政府接受委托行使代理权时的激励机制问题。换言之，就自然资源资产所产生的收益如何在中央和地方之间分配，这是委托代理机制本身所无法解决的问题。兹事体大，不能不慎重研究。
（作者系中国政法大学民商经济法学院教授）
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），与《生态文明体制改革总体方案》和《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》一脉相承，是党的十八届三中全会以来我国自然资源管理体制改革不断取得进展的又一个重大步骤。
习近平总书记针对自然资源管理，明确指出“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”概括讲，在推进自然资源管理改革时，一是要区分自然资源资产所有权和自然资源监管权，二是要区分自然资源资产管理体制和自然资源监管体制。“两个区分”平实易懂、博大精深，理论和实践的针对性、应用性强，是习近平生态文明思想的重要组成部分，是我国自然资源改革实践的行动指南，也是中国特色自然资源理论创新的思想源头。《方案》贯彻了“两个区分”要求，提出探索区分“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理”。
明确区分基于所有权和基于监管权的两种不同性质的管理行为的内涵、差别及其边界，是委托代理机制改革试点的当然前提。否则，将基于所有权和基于监管权的管理职能糅杂在一起搞试点，那势必模糊委托代理机制试点的内在逻辑和中心任务。但是，也要看到，由于全民所有自然资源的所有权行使主体和行政监管主体由自然资源部“一身二任”，将所有者职责和监管者职责区分开来，这在实践上是极其困难，不是一劳永逸的事情。因此，在本次试点探索的实施过程、成果总结及提炼入法的全周期中，都要始终以“两个区分”为理论指导，始终要把将所有者职责和监管者职责区分开来作为试点的“题眼”，探索将所有者职责和监管者职责分别纳入自然资源资产管理体制和自然资源监管体制的改革和建设中，使之相互独立、相互配合和相互监督。
明确界定所有者职责，是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，开展委托代理机制试点的基础工作。《方案》首次将全民所有自然资源资产所有者职责界定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”20字5项内容，在此基础上，《方案》又明确了统一行使所有者职责模式，即：“国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。其中，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。”对于委托代理机制建构，《方案》提出，委托的主体是自然资源部，委托的对象是省级、市地级政府，委托的客体是“所有者职责”，按照“统一行使、分类实施、分级代理、权责对等”十六字总体要求，着力探索将“所有者职责”落到实处的法律实现形式。
根据《方案》的精神，在公法所有权的视域下，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革试点，就是要将全民所有自然资源公法所有权的法主体建构为一个“纵横一体”的委托代理链条。在这样一个委托代理链条中，全民所有自然资源所有权不是由中央和地方政府分级所有，也不是由中央和地方政府分级代表国家行使所有权，而是贯彻行政一体原则，由这个“纵横一体”的委托代理链条来完成“所有者职责”行使的任务。其中，自然资源部作为国务院的组成部门，固然是全民所有自然资源公法所有权的法主体，而作为委托对象的省级及市地级政府同样也是全民所有自然资源公法所有权的法主体，甚至省级及市地级政府的自然资源部门仍是公法所有权的法主体，由这个“纵横一体”的法主体作为一个整体来行使对全民所有自然资源的排他性直接支配权，从而达成自然资源部履行全民所有自然资源资产所有者职责的统一性。
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革试点虽然也涉及这个“纵横一体”的法主体的外部行为规则的市场化改革和创新，但试点的着力点却在于这个法主体的内部构造的系统重塑。在系统重塑的过程中，如何实现这个“纵横一体”的法主体的整体性和统一性，既要委托地方政府代理履行，又要落实自然资源部“统一行使”，20个字5项内容的“所有者职责”如何在法主体的纵向和横向进行权责对应的合理划分，其纵向和横向的职责划分究竟是什么性质的法律关系，如何区分不同类型的自然资源并作出差异化的制度安排等等，无一不是重大挑战性的理论和实践难题，都需要通过试点来探索和检验。
以“两个区分”为理论指导，《方案》对“所有者职责”作出的20个字5项内容的界定是科学的，这为试点成功奠定了可靠基础。同时，基于改革开放前30年和改革开放后40多年包括土地在内自然资源领域正反两方面的经验和教训，特别是改革开放以来40多年国有土地使用制度改革的成功经验，也可以肯定，这个“纵横一体”的法主体的纵向和横向的职责划分，以及为此所编制的代理履行所有者职责的“自然资源清单”，其法律性质应当既是中央政府及其组成部门依职权作出的规定，又是立法机关予以认可的法律授权（包括行政法规），同时也属监察机关的监督对象。除法律授权一途，所谓民法上的代理范式、行政法上的行政合同、公司法上的委托代理模型等，均不足以承载达成职权法定的重任。在横向和纵向的委托代理链条上，各行政机关“所有者职责”划分和履行均需贯彻以职权法定为常态、行政委托为例外的原则。否则，将造成自然资源管理秩序和自然资源财产关系的高度不稳定性。另外，在纵向委托链条上，部分“所有者职责”向县级政府及其主管部门延伸恐将不可避免。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，首次将全民所有自然资源资产所有者职责明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”五项内容。第一项内容是“主张所有”，要求摸清自然资源资产家底，开展资产核算，这是履行所有者职责的前提和基础。可见，自然资源资产核算是履行全民所有自然资源资产所有者职责的基础，也是所有权委托代理机制试点的重要内容。
自然资源资产实物量核算是按实物数量单位来计算特定时间某一自然资源资产存量情况及变动情况。实物量核算可以分为数量和质量两个方面。一是数量方面，主要是调查、统计各类自然资源资产的存量及其变动量。例如，土地资源，依据《土地利用现状分类》（GBT21010-2017），统计土地资源存量及其变动量；森林资源，依据《林地分类》（LY/T1812-2009）和《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T26424-2010），统计林木资源存量及其变动量。二是质量方面，是在数量统计的基础上，按照适宜的质量评价方法，测算各类自然资源资产的存量及其变动量。例如，针对耕地资源，依据《耕地质量划分规范》（NY/T2872-2015）、《耕地地力调查与质量评价技术规程》（NY/T1634-2008）等，统计耕地质量等级及其变动量；针对矿产资源，依据《矿产资源综合勘查评价规范标准》（GB/T25283-2010）统计能源资源、金属和非金属固体矿产资源的质量及其变动量。
为了切实维护所有者权益，更好地履行全民所有自然资源资产所有者职责，需要在自然资源资产实物量核算的基础上，不断探索自然资源资产价值量核算。目前，自然资源资产价值量核算的方法主要包括市场价值法、替代市场法和模拟市场法等。例如，土地资源资产价值量核算，根据土地资源的使用方式来进行，其主要方法有市场价值法和占有法，市场价值法简单易行，但在实际使用中，市场交易价格有时不能够充分说明该市场的普遍情况，此时可以考虑采取占用法来评估。占用法通过利用政府建设项目征地补偿费用来估算土地价值。又如，森林资源资产价值量核算，一般是基于净现值法简化得到的立木价值法和消费价值法。立木价值法是利用木材资源的立木蓄积量乘以木材资源的每立方米价值来计算总的木材资源价值。消费价值法是立木价值法的进一步改进，它考虑不同树种、不同树龄、不同径级条件下，采用不同立木价格来核算，更加准确精细，但也更加复杂。
国际上最具代表性的资源环境核算体系是联合国的“综合环境经济核算体系”，该体系确立了国际间自然资源资产的核算原则以及环境与经济之间的相互关系。英国、美国、荷兰、澳大利亚等国也建立了自己的自然资源核算体系。每个国家的自然资源都具有其自身特点，自然资源资产核算的类别范围、核算标准及核算方法也不尽相同。但是，土地、矿产、森林和水等自然资源均在其核算体系中占据着举足轻重的地位。我国实行生产资料公有制，全民所有自然资源资产所有权的行使统一于中央政府，需要根据资源特点，建立适合我国国情的自然资源资产核算体系。
一是在核算主体方面，明确全民所有自然资源资产所有权人，建立分级代理履行所有者职责制度，划清行权履职边界；二是在核算内容方面，进一步辨清自然资源、自然资源资产等概念，确定实物量与价值量的核算范围；三是在核算方法方面，尝试建立自然资源资产基准价格制度，将全国的自然资源按照不同的质量，划定不同等别和级别，为自然资源价值核算提供统一标准；四是在核算成果评定方面，既要体现地域价值的特色性，又要增强区域间价值的可比性；五是在试点探索方面，结合所有权委托代理机制试点，勇于探索，做好经验总结和推广，讲好中国故事，提出中国方案。
（作者系南京农业大学中国资源环境与发展研究院教授）
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原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》专家谈之三
规划问道
