小编：2021年11月，四川省召开统筹推进全省乡村国土空间规划编制和两项改革“后半篇”文章工作会议，会议决定打破县域内行政区划和建制界限，以片区为单元编制乡村国土空间规划，落实优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能四大任务，推动乡村全面振兴和县域经济高质量发展。近年来，“生活圈”已成为规划领域的研究热点，在城镇、社区层面均有探索。生活圈相关研究及实践中，公共服务设施配置是重要内容之一，但更多的集中在城镇、乡村个体层面，侧重对公共服务设施的分类指引，缺乏对镇村一体、分级统筹的研究。同时，已有的标准、实践多是普适性的，或集中在东部沿海发达地区，对四川、云南、贵州等欠发达省份的借鉴意义不足。
今天为大家推荐的是四川省以片区为单元建设“镇村生活圈”实践研究。研究提出了具有四川特色的“镇村生活圈”的构建思路，并以合江县先市片区乡村公共服务设施规划为例，分类分级分区域进行“镇村生活圈”体系构建并提出配置标准，探讨了以片区为单元编制乡村国土空间规划的公共服务设施规划方法。
首先依托发展条件较好的镇村，引导资源要素向其集聚，进一步提升服务能力，形成一批中心镇作为县域经济新增长极，精准投放资源，带动区域发展，保证公共资源的平衡落地。然后按照“宜大则大、宜小则小”的原则，尊重自然地理格局、历史文化传统，尊重自然经济联系和城乡发展规律，围绕中心镇将地缘相临、人文相亲、产业相近、交通联系紧密的镇村整合为片区，并在基本保障生产生活的基础上，加入特色公共服务设施优化完善，形成“中心带动、精准投放——片区统筹、优化配置”的“镇村生活圈”公共服务设施配置思路，实现人、镇、村、境、文、业和谐统一。
一、建立“分级分类分区域”公共服务设施配置体系的意义
四川省地跨青藏高原、横断山脉、云贵高原、秦巴山地、四川盆地等几大地貌单元，丘陵地区更是集聚全省60%的人口，涵盖几乎所有百万人口大县，是四川乡村振兴战略的关键区。不同的地形地貌带来镇村居民聚居形态、生产生活方式、交通方式、出行半径等方面的差异，如果继续以县为单元，按照完全一致的要求和标准来配置设施，不仅缺乏针对性、影响设施利用效率、造成供需不匹配，还会造成社会资源、地方财政的浪费。为了引导公共服务设施落地“最后一公里”，“镇村生活圈”需按实际需求分类，从“镇—村”分级，循地形地貌分区域构建设施配套体系，以提高公共服务设施的可用性，既能达到便民利民的目的，又有利于地方精准投入和精准统筹，保持经济平稳运行与社会和谐稳定。
研究将具有四川特色的“镇村生活圈”分为镇乡公服圈、乡村生活圈两个层级。镇乡公服圈主要是在镇域范围内配置可便捷使用的各类服务功能与公共活动空间，服务于整个规划片区。乡村生活圈则是满足村民日常基本需求的范围。另外，需根据乡镇性质、村庄类型、产业发展、历史文化等设定特色公共服务设施，按照圈层服务半径进行设施优化布局。
参照《镇规划标准》、《社区生活圈规划技术指南》等相关技术规定，结合四川省两项改革“后半篇”文章24个专项工作方案，提炼出政府管理层面必要的设施，结合调研中居民需求率高的设施，将“镇村生活圈”内公共服务设施归纳统筹为公共管理、公共服务、商业服务、应急管理四大类型，作为“镇—村”两级基本保障类公共服务设施进行配置。乡村地区则根据村民生活习惯、活动类型，将基本保障类设施又细分为村民自治、生活配套、生产服务三大维度。在满足镇村地区基本保障类的设施配置外，对于地理区位、主导功能有差异的镇村需按各自类型筛选特色提升类公共服务设施。
镇乡层面非均衡布局公共服务设施，中心镇需集中公共资源重点投放，为周边镇提供综合服务功能，非中心镇则根据实际情况配置必要公共服务设施，以提高设施利用效率，避免出现闲置浪费的情况。
乡村层面基本保障类设施应覆盖所有村庄，因地制宜差异化配置特色类村级公共服务设施。平原、浅丘地区可实现镇村、相邻村级设施共建共享，以中心村为乡村生活圈核心，发挥辐射带动能力集中配置，一般村及居民点可酌情减少配置设施；深丘、山地地区由于交通条件较差、地势阻隔、村庄分布较散等原因，所有行政村均需建设乡村生活圈以满足村民自足性需求，促进乡村振兴有效落地。
2021年9月，四川省自然资源厅明确了合江县、德昌县、若尔盖县、丹巴县、旺苍县、西充县、威远县、夹江县和崇州市9个试点县（市）作为第二轮乡村规划编制试点。在9个试点县级单元中，合江县是川南地区浅丘低山地貌特征的典型代表，同时地处长江流域、川黔渝交界处，可为川南丘陵地区乡村国土空间规划提供经验。先市片区位于县域西南部、赤水河下游两岸的丘陵和低山地区。两项改革后，该区保留4个镇和6个社区的建制，建制村由46个调减至37个，片区总面积360.53平方公里，2020年常住人口8.29万人。根据实地走访，发现该片区镇村公共服务设施未有效统筹，资源使用不尽合理，存在为“小”服务超量、为“老”服务不足，村小闲置利用不足、优质中学用地紧张，医疗资源发展水平不高，养老设施滞后于老龄化趋势，消防设施未实现全域覆盖等问题。中心镇村支撑能力较弱，服务功能不强，相应设施配给与当地居民的生活需求有较大差异，资源统筹利用需求强烈，公共服务设施方面亟需作出调整。
分别针对乡镇干部、居民、村组干部、村民四类人群共发放问卷1200份，对镇村两级各类人群的公共服务设施需求、使用频率进行了调查，共回收有效问卷987份。统计发现，文化体育、教育医疗、社会福利、商业售卖为各类人群使用频率和需求值最高的公共服务设施，将其定义为基本保障类设施，纳入上述公共服务设施四大类型，并对其布局提出如下要求：
公共管理类设施均等化布局。各镇均配置党政机关、司法机关两类基础公共管理设施，根据群众办事习惯，科学布局镇村便民服务网点，合理整合场地。村（社区）依托村委会（社区委员会）设置便民服务站（室），中心村需配置治安联防室、警务室；公共服务类设施按日常需求和行政级别布局。
教育设施方面，推进幼儿园就近就便、小学向乡镇集中、初中向中心镇集中、资源向寄宿制学校集中。医疗卫生设施方面，中心镇设县域医疗卫生次中心、乡镇设卫生院。
养老育幼设施方面，在中心镇（先市镇）布局农村区域养老服务中心、未成年人保护工作站、婴幼儿照护机构，在乡镇配置敬老院。在村（社区）设置幼儿园、卫生室、日间照料中心等生活服务设施，按需配置农机具停放及维修场地、打谷场（晾晒场）等生产服务设施。
商业服务类设施按市场需求布局。在各镇均布置银行、电信、邮政网点、超市、农贸市场等基础商业服务设施，在中心镇布局区域性为农服务中心、乡镇商贸中心及物流配送中心。各行政村均配置农家便利店，在中心村（社区）配置物流配送点.
应急管理类设施按辐射能力布局。建设以中心镇消防站为主力，以乡镇应急队为辅助的基层应急力量体系。各村（社区）均配置微型消防室，中心村布置应急物资储备点。
备注：1.参照《社区生活圈规划技术指南》（行业标准），结合全省两项改革“后半篇”文章24个专项工作方案和试点地区民意调查结果，结合丘陵地区地貌特征，确定镇乡级公共服务与基础设施配置标准；2.“●”为必设项目，“○”为选设项目，“—”为不设项目。
结合片区内镇乡的产业条件、历史文化、自然资源等因素，镇乡特色公共服务设施归纳为现代农业、工业制造、休闲旅游三个方面分别配置。
除基本保障类的公共服务设施外，需根据片区内乡村所处深丘、浅丘，因地制宜补充设施。如深丘地区存在出行不便，村域范围较大的情况，中心村公共服务设施难以有效覆盖，位于其中的一般村（新洋村、天池村等）建议按中心村配置设施。由于乡村地区的清明祭扫、野外用火的习惯风俗，近年来森林防火、农村防火已引起广泛重视，尤其深丘、林区内的乡村，因地域广阔、难以防控，仅靠镇乡消防队难以做到面面俱到，所以，该区域内的各行政村建议均配置避灾疏散场地、森林防火设施。
备注：1.参照《社区生活圈规划技术指南》（行业标准）和《四川省村规划标准》（地方标准），结合全省两项改革“后半篇”文章24个专项工作方案和试点地区民意调查结果，结合丘陵地区地貌特征，确定村级公共服务与基础设施配置标准；2.“●”为必设项目，“○”为选设项目，“—”为不设项目。
镇村内闲置公服设施按照“统筹兼顾、综合利用、分类处置、创新盘活”的总体思路进行全面盘活。城镇内的闲置用地优先调整用于文化、体育、养老等便民服务设施，如文化活动中心、全民健身中心、敬老院、日间照料中心等；行政村内闲置用地结合各村公益事业和集体经济发展需要，优先调整用于便民服务、农业设施或者农村新产业新业态用地，如便民服务站、微型消防室、儿童之家、日间照料中心、村民培训中心等。
随着四川省两项改革“后半篇”文章的稳步推进，镇村统筹、集聚要素、提升公共服务设施供给效率，让有限的资源发挥最大的价值是做好乡村国土空间规划的重要前提之一。本文通过梳理现有“生活圈”的理论研究和应用实践，提出了具有四川特色的“镇村生活圈”的构建思路，并以合江县先市片区乡村公共服务设施规划为例，分类分级分区域进行“镇村生活圈”体系构建并提出配置标准，探讨了以片区为单元编制乡村国土空间规划的公共服务设施规划方法，希望对经济欠发达、资源有限、地形地貌复杂地区的镇村公共服务设施规划提供一定参考。
以上内容节选自：《资源与人居环境》2022年第4期，《四川省“两项改革”背景下“镇村生活圈”设施配置研究 ——以四川省合江县先市片区为例》
作者简介：
▌内容来自：四川省国土空间规划研究院、《资源与人居环境》
原文始发于微信公众号（国匠城）：以片区为单元建设“镇村生活圈”实践
规划问道
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