杜志勇：承包地“自愿有偿退出”规范阐释与实施机制研究

摘  要

农户承包地权益自愿有偿退出，并非仅针对进城落户农民，还包括未进城落户农民，不能偏执其一。前者以城市化发展为导向，后者以农业适度规模经营为目标。政策意蕴不同，法律规范阐释和制度建构也应不同。承包地权益退出以户为主体，应进一步类型化区分为进城落户和未进城落户两者，以此为逻辑起点建构不同的实施机制，且退出客体均为土地承包经营权而非土地承包权。进城落户农民退出承包地权益，应为永久性退出，获得具有生活保障和鼓励性质的补偿金，而非剩余期限内的预期承包收益。未进城落户农民退出承包地权益，应为一定期限退出，获得剩余承包期的预期利益补偿，不丧失第三轮续包权，避免损害代际利益。在农地三权分置改革背景下，承包地权益退出应充分尊重农民意愿，多种途径筹措资金、多种方式补偿退出者利益，完善监督管理救济机制，最终实现城乡融合发展、农业规模化经营、乡村全面振兴。

作者：杜志勇（郑州大学法学院）

来源：原文载于《中国不动产法研究》2021年第2辑（总第24辑），本次推送有删减。

一  问题的提出

2018年修正后的《农村土地承包法》规定，进城落户农民可以自愿有偿交回承包地（第27条），未进城落户农民可以依法交回承包地，获得合理补偿（第30条）。从之前农户承包地无偿退出转变为当前自愿有偿退出，足见时代变迁带来的立法规范嬗变。但是，仅有2个条文规定农户承包地退出问题，该规范如何具体适用并指导实践，亟需阐释，制度建构也有待探索；退出的是土地承包权还是土地承包经营权，退出承包地的农民是否同时丧失集体成员身份，是否“三权”必须同时退出，学界和实践中认识并不一致。本文拟从试点实践出发，以类型化思维阐释农户承包地权益自愿有偿退出的法律内涵，为试点实践提供理论支撑，也为未来形成全国统一性的规范提供理论智识，继而更好地保障农民权益，助推乡村全面振兴。

二  承包地“自愿有偿退出”的试点评析

（一）进城落户农民承包地权益退出试点

重庆市梁平县试点鼓励进城落户农民在城镇有住房、工作、社保时，永久退出土地承包经营权，每亩地补偿1.4万元，相当于每亩土地年租金的20倍（700元/亩/年），即补偿20年的利益。四川省内江市市中区针对进城落户农民，以有稳定就业、有固定住房、有社会保险和不依赖土地为生作为基本条件，按照土地流转价格的两倍，以30年计算，给予3万元/亩的一次性补偿，永久退出。与前两者不同，安徽省定远县试点，不区分是否进城落户，农民均可选择长期退出或永久退出，按30年长期退出的农户（2018.04.01-2048.03.31），每年每亩可获600元补偿，前8年补偿款一次性支付，剩余每5年支付一次；永久退出的，一次性可以获得每亩1.8万元补偿。由此可见，针对进城落户农民退出承包地权益，存在永久退出和一定期限退出两种不同模式，补偿方式也不同。

（二）未进城落户农民承包地权益退出试点

苏州市高新区，农户退出土地由镇村统一经营管理，通过农村社区股份合作社改革，以分红形式将土地收益返还给退地农户，属于永久性退出。上海市松江区，针对60岁以上农民，可自愿整户退出本承包期内土地承包经营权，从而获得退养金和农保待遇，第二轮承包期满后，仍享有承包权利。此外，在农村脱贫攻坚过程中，有的地方也推出未进城落户的建档立卡贫困户，以及因病、因残或因老而全户丧失劳动能力的农户，以退出承包地换“保障”（养老保障和困难救助保障）。由此可见，未进城落户农民退出承包地权益，退出的是第二轮承包期剩余期限的土地承包经营权，还是永远丧失承包土地的权益，是整村推进还是特殊农户逐步推进，试点实践不同。

（三）不同试点地区模式评析

在上述各试点地区中，若进城落户农民选择一定期限退出，第二轮承包期届满后，是否还享有续包权。进城落户农民在已经获得城镇保障情形下一直不愿意退出，将如何处理。若未进城落户农民选择永久退出，其后代是否还享有续包权，是否与“土地承包关系长久不变”政策相悖？农户退出承包地权益在法律上退出的是土地承包权还是土地承包经营权，如何对退出者进行公平补偿且不损害其他集体成员利益？针对上述问题，实践试点给予我们的答案并不相同，在《农村土地承包法》已有基本规定的前提下，试点地区应首先理清农户承包地权益退出的法律内涵，再逐步完善实施机制，待试点经验成熟后，可与全国性制度建构和相关法律修订妥当衔接。

三  承包地“自愿有偿退出”的法律内涵

（一）农户承包地权益退出主体

其一，退出主体是农村承包经营户，而非集体经济组织成员个人。土地承包经营权的享有是以户为单位，而非个人。农村集体经济组织成员“依法”获得农村土地承包经营权，是通过“农户”这一主体中介获得权利。集体经济组织成员通过农户承包的土地享有各项权益。因此，有的地方实践允许农户家庭部分成员退出土地承包经营权，有违法律逻辑。

其二，根据农户整体是否迁入城市，区分进城落户主体和未进城落户主体。农户享有的土地承包经营权与户籍密切相关，户籍是衡量农户内家庭成员是否为集体经济组织成员的重要考量因素。基于当前政策考虑，进城落户的农户虽然户籍已经离开本集体，但是并不必然造成集体成员身份丧失，也不会因此而即时丧失土地承包经营权。尽管如此，也应与未进城落户的农户相区别，前者已逐步脱离农村集体经济组织，而后者依然在集体经济组织内部，对集体依赖程度有所不同。

其三，农村承包经营户内新出生人员，依法享有户内利益。无论是进城落户还是未进城落户，家庭新出生人员依法可以享有户内利益，但并不当然取得集体成员资格和获得土地承包经营权。未进城落户农民家庭新增成员可依据出生和地缘关系取得集体成员资格，进城落户农民家庭新增成员因离开集体经济组织，不应依据出生取得集体成员资格。如此，有利于实现不同的农户享有不同的集体利益的实质公平，也有利于城市化和城乡融合发展，避免城市市民与农村集体经济组织之间利益关系过度复杂化。

（二）农户承包地权益退出客体

农户退出承包地权益，退出的是土地承包经营权而非土地承包权。从我国《民法典》和《农村土地承包法》所使用的法律概念上分析，其实并未赋予“土地承包权”概念独特的内涵。从体系上解释，“土地承包权”是指土地承包经营权流转土地经营权后的剩余权能总和，本质上还是土地承包经营权。由此，认为退出客体为土地承包权的观点，论据有所不足。农户退出土地承包经营权，也不是退出集体成员资格。一方面，从法律规范上分析，《农村土地承包法》明确的是土地承包经营权退出，而非集体成员资格退出。另一方面，集体成员资格变化与一定条件相联系，该资格是获得集体权益的前提，并非获得相关权利本身。集体成员资格在符合一定条件下得与丧，应由法律规定，可通过即将制定的“农村集体经济组织法”予以明确。不管农民是否进城落户，其退出承包地权益的，都不宜与集体成员资格得丧变更直接联系。

（三）农户承包地权益退出期限

针对进城落户农民，应为永久退出，不仅退出第二轮土地承包经营权剩余期限利益，还应包括丧失第三轮可能产生的续包权。其一，进城落户农民退出承包地权益，已经与集体经济组织逐步脱离，不应过度延长进城落户农民与集体之间利益关系链。其二，若进城落户农民仅丧失第二轮土地承包经营权，未来第三轮还能继续承包土地，相比较于之前进城落户且已经丧失土地承包经营权的农户和未进城落户农民，其一直获得相关权益，难谓合理。其三，进城落户农民退出期限应为永久退出，在考虑补偿时，不应与剩余承包期限可能获得的利益相联系。否则，农户会一直不愿意自愿退出，等待第三轮承包后再考虑退出，以期获得更多收益，这与政策推动城市化进程目标相悖。

针对未进城落户农民，应为一定期限退出，补偿第二轮承包期内的预期土地收益，只有在例外的情形下，为永久退出，转化为其他获益方式。首先，未进城落户农民退出承包地权益，退出的是本承包期内剩余期限的权利，并未丧失集体成员资格。其次，未进城落户农民退出承包地权益，不能损害代际利益。若永久性退出承包地权益，就难以发挥集体土地的生活保障功能，也损害下一代承包土地的权利，易形成农村不稳定因素。最后，实践中，有的试点地区探索土地承包经营权“永久退出”，其实并不是真正的永久退出，而应被视为集体承包地利用的另一种方式。例如将未进城落户农民的土地承包经营权退回集体统一经营，其享有股权利益。针对贫困户的土地承包经营权退出，也应理解为过渡性质的救济，而不能剥夺其可能的第三轮续包权。

（四）农户承包地权益退出补偿

针对进城落户农民而言，此处的“有偿”应是对农民积极退出土地承包经营权的鼓励，促进落户城市的农民在符合一定条件下退出农村权益，真正融入城市生活。从而实现在有偿退出政策引导下的“未进城落户→进城落户→稳定进城落户”的有序转换。其一，进城落户农民的土地承包经营权退出补偿标准，应结合农村集体经济组织经济实力情况，考虑土地预期收益情况，进行综合补偿，但不应以剩余承包期为基数计算。避免当前进城落户农民退出补偿标准与后来进城落户农民补偿标准差距太大，产生不公平现象。其二，若进城落户农民一直不愿在政策引导下有偿退出土地权益，在未来符合一定条件下，可设定一定过渡期（例如10年、15年），然后有偿强制退出。其三，在一定的年限过渡期内，最终补偿利益也可随过渡时间增加而按比例逐步减少，以此促进符合条件的农户及时有序退出土地承包经营权。

针对未进城落户农民退出土地承包经营权的补偿，可根据农户第二轮剩余承包期农地流转预期收益予以补偿。集体对退地农户补偿，可参照当地土地经营权流转价格补偿其第二轮剩余承包期内的价值。此时，集体相当于土地承包经营权流转的受让方，集体可以自己经营或流转权利于其他新型农业经营主体以获益，从而继续发挥农地经济效益价值。综上，土地承包经营权有偿退出对不同农户补偿目的并不相同，补偿金额和形式也不尽相同，但最终目都为实现不同农户之间获得合理公平的补偿，促进城乡融合发展。

四  承包地“自愿有偿退出”的实施机制

（一）以尊重农民意愿为前提

农户承包地权益退出应充分尊重农民意愿，自愿有偿退出，而非强制性退出，也并非“三权”同时退出。立法上所确立的土地承包经营权有偿退出，只是进城落户农民行使权利的一种方式，而非唯一选择，其还可以选择流转土地经营权。在农村集体产权制度改革尚在探索的背景下，农民集体主体虚位，农户退出集体资产股权收益机制的构建还缺乏一个健全的制度基础。宅基三权分置改革参照农地三权分置改革，也正在探索之中。因此，不宜在土地承包经营权退出制度构建中，强制“三权”同时退出。有的地方在实践中，为一次性解决进城农户与集体经济组织间的利益关系，在土地承包经营权有偿退出时，强制“三权”同时退出，变相的违背了农民自愿退出原则。

（二）分类实施承包权益退出

针对进城落户农民提出退出承包地权益的，视为永久性退出，丧失第三轮续包权，集体应向其支付具有生活保障和鼓励性质的补偿金，金额可根据土地流转20年或30年的预期收益计算，但不宜以剩余承包期计算。在未来，针对一直不愿意退出土地承包权益的进城农户，可为其设置一定的过渡期，最后有偿强制退出。针对未进城落户农民提出退出承包地权益的，是对本轮承包期内剩余期限的承包地权益退出，不丧失第三轮续包权，补偿利益可根据剩余承包期计算。若未进城农户明确要永久性退出承包地权益的，退出第三轮续包权的，可视为自愿放弃未来权益，法律上不应干涉，但不能以第三轮续包权丧失为由请求相应的补偿。

此外，由于特殊情形，例如整村改制造成农户丧失承包地权益的，应视为永久性丧失，转换为其他方式获益。这当中若有进城落户农民而未退出承包地的，应补偿其永久性退出利益，或享有改制后的一定期限的收益权。对于贫困户以“退地换保障”等方式退地的，应视为退出第二轮土地承包经营权，而非永久性退出，其后代依然可以享有第三轮续包权。若后来贫困户等迁入城市落户的，愿意永久性退出承包地的，可以补偿其一定期限退地与永久性退地之间的差额，这种补偿方式也可适用于其他未进城落户的农户退地后转为进城落户的情形。

（三）多途径补偿退出者利益

首先，多种途径筹措补偿资金。很多试点地区通过利用国家扶贫政策基金、地方财政、政府设立的移民安置资金等，以补偿退出农户利益。其次，在资金不足时，集体也可将补偿利益转化为一定年限的集体资产收益股份，退地农户可以分批分次获得补偿收益。最后，集体可以将退出的土地入股土地股份合作社或流转给其他经营主体经营，以此获得收益以补偿退地农民。有的学者就提出，集体应建立“农户承包地退出+集体收储+挂牌招商”模式，将农户承包地退出与流转土地经营权结合起来，最终实现“三赢”。

（四）完善监督管理救济制度

一方面，建立监督管理机制。村（组）集体经济组织应将具体的有偿退出方案及时公布，并经集体经济组织成员大会（或代表大会）合法表决程序通过，寻求最大共识。同时，将退出方案向乡镇政府或县（区）政府备案或获得批准，以加强管理。尽管方案通过，农户退出土地承包经营权也应坚持自愿原则，不能强制农民退出。另一方面，完善救济制度。若农户被迫强制退出土地承包权益的，其可以依法提起诉讼，保护其土地承包经营权。若集体通过的补偿方案有违公平而侵害少数人利益的，农户可以提起撤销之诉以寻求救济。此外，对于不合理的村规民约侵害农民个体权益的，也可以依法提起诉讼。

五  结语

农户承包地权益有偿退出，是城乡一体化进程中一项重要的法律制度和政策安排，明显具有时代性和过渡性。在农地三权分置改革背景下，土地承包经营权有偿退出，相关制度构建既要保护农民利益，又要促进城乡融合发展和农业规模化经营，实现多元价值协调。随着我国农地改革不断深化，农村集体经济组织、集体成员资格认定等立法推进，都有助于农户土地承包经营权有偿退出制度构建。通过土地承包经营权制度构建，可为宅基地使用权、集体收益股权退出提供制度借鉴，最终构建一体化“三权”退出机制，实现乡村全面振兴。

《中国不动产法研究》第24辑定为“深化宅基地制度改革”专号，为各位专家同仁提供交流平台，为各位专家同仁提供交流平台，为改革试点实践提供支持。内容概览可点击下图查看。

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