长牙齿的耕保⑨︱高开发强度地区耕地保护路径探讨

一、 耕地保护面临的形势

典型地区当前土地开发强度超过50%，城和乡之间建设用地连绵成片，没有明显的过渡特征，为典型的高开发强度地区，耕地保护形势面临巨大挑战，主要包括以下三个方面：

1 耕地数量减少

该地区耕地减少主要原因有三个，一是近十年来城市高速发展，城市建设占用耕地，虽然通过易地购买耕地指标的形式落实耕地占补平衡要求，但也造成本行政辖区内耕地逐年减少。二是农业结构调整，在经济收益影响下，农民自发的将耕地种植类型转变为苗圃、园地等用途。三是耕地认定规则变化，在“三调”调查规则之前，作为以“桑基鱼塘”为特色农业生产形式的珠三角区域，可调整坑塘水面、可调整园地可视为耕地，并通过行政手段进行严格保护，但“三调”调查规则的变化，造成之前相对连片保护的“耕地”不再成立。

2009年到2019年局部耕地变化示意图

2 耕地布局分散化、破碎化程度高

在快速城市化过程中，各项非农建设，特别是交通路网、市政设施建设等导致耕地严重碎片化，而原来城市开发、规划布局跟着项目走的现象时有发生，进一步加剧了耕地碎片化，导致耕地越来越零碎分散。该地区现状耕地平均图斑面积为8亩，其中5亩以下耕地图斑数量占总耕地图斑数量的70%，但其面积仅占总耕地图斑面积为14%，耕地碎片化问题越来越突出。

现状耕地破碎化局部示意图

3 耕地空间与城市发展矛盾突出

该地区现状耕地中54%的耕地图斑与现状建设用地相接壤，耕地在空间上被建成区包围，未来被建设占用的可能性很大，同时也制约着城市的成片开发，不利于建设用地的节约集约和高效利用。此外，由于耕地分布极为零散，大量位于城镇建成区范围内，或以开天窗的形成存在于城镇建设区之间，与发展空间高度重叠，也不利于农民对耕地的耕种和管护。

现状耕地位于建成区内部示意图

二、 耕地碎片化问题解决路径

为破解耕地数量减少，耕地分散化、破碎化程度高，以及城市发展冲突等现状问题，探索提出划定耕地保护集聚区，引导耕地集中布局。

1 耕地保护集聚区的内涵

按照相对连片、易于恢复耕作的原则，划定耕地保护集聚区，逐步通过土地综合整治补充耕地面积和提升耕地质量，引导形成耕地和永久基本农田的集中布局，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、服务健全、管护到位的耕地保护集聚区。

耕地保护集聚区示意图

2 耕地保护集聚区划定方法

综合考虑现有耕地、历史耕地、易于恢复耕地的恢复地类、在建及已建高标准农田、重要农产品生产保护区、农业产业园为基础，剔除生态保护红线、自然保护地等生态保护重要区及衔接纳入国土空间规划的重要平台、交通、能源等基础设施项目及城镇开发边界等要素，通过整合形成耕地保护集聚区。

3 耕地保护集聚区预期效益

（1）有效破解耕地零散化、破碎化问题

耕地保护集聚区划定后相对集中连片，能够有效破解耕地零散化、破碎化带来的易被占用、难以管护、影响城市成片开发等问题。同时，形成连片优质耕地，有利于规模化经营和管护，提高耕地效益，探索农业的多元化价值。同时，通过耕地集聚，也为城市建设腾挪必要建设空间，解决耕地保护和城市建设的矛盾。

耕地保护集聚区效果对比图

（2）充分发挥耕地价值，本地区实现占补平衡、进出平衡

高开发强度地区耕地，除了具有传统的粮食生产价值外，还具有更多的生活、生态和城市发展土地储备功能价值。随着城市的发展，城市耕地已是稀缺资源，经营好的连片耕地，是重要的公共空间、传统文化及景观、生态资源的重要载体。该地区划定的耕地保护集聚区，若能全部恢复或整治为耕地，基本能够实现本地区现状耕地的占补平衡和进出平衡。

耕地到耕地保护集聚区示意图