城市更新治理的主体角色：“管理型”与“服务型” ——来自广佛存量建设用地更新模式的对比研究

城市更新治理；管理型；服务型

随着我国经济进入新常态，全面推进国家治理体系与治理能力现代化已经上升为国家战略，是深化改革的总目标^[1]。治理的出现源于国家、市场与社会关系的变化，城市事务再不能通过简单的自上而下的国家计划或凭借市场中介的无为而治的方式来解决，而是必须通过公共部门、非营利组织和私人团体之间进行协商来解决^[2]。当前我国城市发展从增量走向存量成为新的趋势^[3]，城市发展方式的转型直接推动空间治理模式的转变，城市更新治理逐步成为重点。

近年来，“城市更新治理”的相关概念与理论在学术界得到了广泛的讨论。例如，PIERRE J指出，“治理”的“模式”( Mode of Governance) 强调的是政府、市场和市民三者在城市更新空间增值分配的博弈过程中，相互之间形成的关系类型与特征，具体来讲包括城市更新的政策目标、决策机制、实施过程与产生的社会影响等^[4]。张磊总结“治理”模式包括由政府主导的一元治理模式、由政府与开发商联盟为主要特征的“增长机器”、“增长联盟”型治理模式，由开发商与社会联盟构成的以市场为导向的治理模式，以及社区自主更新的治理模式等^[5]。郭旭等提出存量建设用地治理的核心是土地产权交易与土地增值收益分配，而决定治理模式抉择的背后力量是“政府-市场-社会”关系格局^[6]。严若谷等追溯了近年来英文文献中大量出现的有关“urban regeneration”的研究，分析了国外地区在不同阶段采用的更新政策、更新模式、更新手段和方法等，提出应注重研究城市更新同城市建设、经济发展的内在联系机制，同时应研究不同更新策略以及产权制度影响下的不同社会利益集团之间的行为关系，对城市更新政策制定有重要实践意义^[7]。总体而言，近年来关于城市更新治理这一议题，无论是理论分析框架构建，政府、市场、社会三者关系的研究，或是城中村、旧工业区等特定地区城市更新模式的实践总结等，研究成果颇丰。但从交易成本视角，结合城市建设、经济发展的背景条件，分析城市更新治理的作用机制、实施框架的尚不多。

现以广东省广州市、佛山市为典型案例，结合其城市建设、经济发展的背景条件，以法团主义框架来分析其政府—市场—社会三者关系格局，并运用新制度经济学的交易成本理论，来分析其框架下不同城市更新治理模式的制度动因，以期对我国其他地区的城市更新治理提供借鉴。

城市更新的主体一般包括政府、开发商（投资人）、产权人等，政府—开发商—原业主作为城市更新中主要的利益构成主体，三者之间的治理是核心的治理关系，成为研究治理格局的基本框架^[8]。

城市更新会带来各利益主体之间的相互竞争与博弈^[9]，其本质上是权利分配的问题，影响其过程的主要是政体结构下相应的民主实现方式^[10]。国内外已有大量学者运用法团主义框架来分析中国政治经济制度的发展与变迁，安戈（Jonthan Unger）和陈佩华指出，法团主义概念虽然不能囊括当今中国的一切变化，但在解释经济社会发展中的一些重要倾向时非常有用^[11]。施密特（Pilippe C. Schmitter）指出法团主义“是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中组织化利益联合到国家的决策结构中”^[12]。研究指出，法团主义构建的是一种国家主导型的社会治理方式，通过国家分权尤其是中央政府向地方政府分权以及政府向社会团体分权，推动社会合作机制以及多元协商合作关系的形成，其核心特征是将利益群体整合进国家制度架构中，并受国家的控制和约束^[13]。

我国是中央集权型国家，对于土地这一城市更新的主要对象，采取的是自上而下的垂直管理模式，政府在土地管理格局中起主导作用，实行对土地一级市场的垄断。广东省2008年开展的“三旧改造”试点工作，其核心就是通过政府放权让利，来调动土地权利人的改造积极性，主要的做法是允许通过协议出让的方式供应土地以及历史违法用地的合法化。这一政策使土地权利人可以寻找开发商合作或自行开发用地，不需要经过“招拍挂”出让用地，打破了以往土地一级市场被政府垄断的格局^[6]。政府通过向社会的“放权”，使社会和市场得以分享一部分土地开发权以及相应的土地增值收益，建立起政府、市场、社会共同推进城市更新的多元合作关系。十年过去，广东省内各城市推进“三旧”改造的速度有快有慢，这与各城市的经济发展阶段、建设用地增量空间、政策与制度设计紧密相关，而政策是影响“三旧”改造推进速度与绩效的一大关键。在我国现行体制下，政府发挥着宏观调控的作用，是游戏规则的制定者，通过制定更新政策，将社会、市场等利益主体整合进其“合作”框架之中。鉴于这一“合作”框架中各主体有着不同的目标与利益诉求，组织设计的关键就在于激励机制，也就是土地增值收益的安排，良好的土地增值收益分配机制使社会、市场的利益与政府的组织目标达成一致，从而推动城市更新活动的顺利进行。

土地增值收益分配的政策管理工具，主要包括税收、产权界定、政府管制途径等^[14]。广东省“三旧”改造是围绕存量建设用地的土地产权重新配置、土地租金再分配进行的制度安排^[15]。根据制度经济学原理，土地产权主体的博弈地位会影响空间交易成本，交易成本越低，利润就越高，就越趋向高效率的空间资源配置方式。设计交易成本最小的制度，成为决定城市化速度和质量的关键^[16]。从这一角度出发，优秀的城市更新制度设计应以降低土地产权主体之间的交易成本为出发点，以实现高效率的空间资源配置方式为目标。2009 年广东省出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府 [2009]78 号）后，广州、深圳、佛山等城市相继出台了一系列办法或实施意见，根据各自的城市建设、经济发展需求以及土地产权主体的博弈地位，设计了各有特点的城市更新政策，对存量建设用地的开发权、使用权、支配权等重新进行了分配与安排。各个城市的城市更新主体因土地产权的不同分配形式及其博弈地位，决定了在“合作”框架中的权威关系，并形成了不同类型的更新模式，主要包括“管理型”与“服务型”两种。

“管理型”存量建设用地更新模式是政府相对“集权”的更新治理模式，政府在城市更新主体博弈中处于强主导地位，强调其施政意图的贯彻落实与对城市综合发展效益的统筹控制，更多地通过土地征收、收储、收回与整备等方式，使存量建设用地的直接增值收益回归政府财政，可能在过程中导致较高的土地交易成本。

“服务型”存量建设更新模式是政府相对“放权”的更新治理模式，政府在城市更新主体博弈中处于相对弱势地位，土地国有化或土地储备的交易成本很高，因此将更多的土地发展权赋予原土地产权人和市场，转而通过税收等方式来收取土地增值收益，并通过规划控制、政策调控等方式来实现其对城市建设发展的引导。

广州、佛山是广东省内由政府主导开展城市更新的两个典型城市，但其政府主导方式、土地增值收益制度安排、由此产生的“政府—市场—社会”关系格局不尽相同，分别表现出“管理型”、“服务型”的特点。本文以广州、佛山存量建设用地更新治理模式为例，比较其在政策目标、治理结构、利益协调机制、实施效果等方面的差异，以此为基础，提出改善我国城市更新治理模式的适宜途径。

改革开放以来，广州三十多年的高速发展奠定了其良好的经济基础，但也面临早期粗放型发展带来的一系列资源、环境、土地、产业结构等方面的问题。2016年，广州市现状城乡建设用地已达土地利用总体规划确定的2020年规划建设用地总规模的94%，土地供需矛盾突出。广州市“三旧”改造用地标图建库规模为583.74 平方公里，占现状建设用地的31%，存量空间的再利用正在成为其土地开发利用的重点。

3.1.1 实施过程与目标

从2009年正式启动“三旧”改造至今，广州市政府的政策目标发生了多轮变迁。2012年以前，政府主要为解决原土地产权人对城市更新缺乏动力的困境，致力于推动存量建设用地配置市场化。发布《关于较快推进“三旧”改造工作的意见》( 穗府[2009]56 号)，采取“政府引导、市场运作”的原则，通过允许土地产权人自行改造、协议出让等政府“放权让利”的方式，充分调动市场积极性，旧改项目推进迅速。但由于这一阶段 “市场参与”占主导、经济效益优先、自下而上单个项目推动的特征，导致了“三旧”改造项目布局无序、必要配套设施难以落实、影响城市整体建设效益、弱化政府对土地一级市场调控能力等一系列问题^[17]。

通过对前一阶段“三旧”改造工作出现问题的反思，广州于2012年颁布《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（20号《意见》），提出“政府主导、成片连片、配套优先、应储尽储”的原则，主要目的是突出政府主导作用与强调公共利益优先。同时受到逐年增加的公共财政支出赤字影响^[18]，政府调高了其在土地出让金收益中的分成比例（由40%到60%），从而影响了市场参与改造的积极性，导致广州“三旧”改造步伐显著放缓。

2016年1月广州正式实施《广州城市更新办法》（以下简称《办法》），作为2015年广州城市更新局成立以来首个最重要的法规，标志着广州城市更新工作进入一个常态化发展阶段。此阶段政府一方面应对城市转型升级的迫切需求，将城市更新目标从前期经济效益主导的单一目标，向多元综合目标转变，强调产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善，注重城市更新项目的长期效益和可持续发展。另一方面由于广州每年还在持续大量出让土地以支撑公共财政支出（2017年全市土地公开出让面积为533万平方米，合同金额为513亿元，占全市实收出让金的93.65%），为保障土地一级市场的出让收益，政府进一步加强了对城市更新项目的规划审批和计划管理，以控制城市更新的推进节奏。

3.1.2 实施框架与机制

分析广州城市更新的三个阶段，从前期的市场主导，到中后期政府不断加强其在城市更新中的主导地位，通过自上而下的规划管控、重点地区政府优先收储的土地产权制度设计，建立起“管理型”治理框架，将市场、社会整合进其设定的发展路径与计划安排之中，主要包括以下几方面实施机制：

（1）强调公益优化、连片改造的规划管控模式。广州通过对前期以经济效益为导向、碎片化更新影响城市整体效益等问题的反思，在其后的政策制定中将公共利益保障放在了首要位置。《办法》建立了片区统筹规划制度，要求以更新片区整合碎片化用地，整体改善配套设施水平，并提出更新片区内公益性设施用地不小于改造用地面积30%的要求。《广州市城市更新总体规划（2015-2030）》划定了71个更新片区，主要位于广州重点地区及战略性地区，总面积215平方公里，占广州十大重点地区总面积的68%。

（2）政府优先收储的土地供应设计。广州城市更新“1+3”政策规定重点功能区、地铁站点周边800米内以及规划控制为住宅用地的，由政府加强储备，以提高政府对重点地区与房地产导向改造的控制引导。这一政策一方面是为了避免政府“自上而下”的规划引导意图与“自下而上”的实施手段出现脱节；另一方面也体现出重点地区、地铁站点周边这类由政府公共投资带动价值提升的地区“涨价归公”的理念。根据统计，目前位于广州重点地区的“三旧”用地约150平方公里，占城市更新图斑总面积的40%。而根据唐婧娴的研究，政府采取公开出让的方式，获得的收益一般要大于业权人自行改造时政府获得的收益，同时这一收益将随着“三旧”改造补偿容积率的范围缩小进一步提高^[18]。广州从20号《意见》到《办法》实施，按公共出让方式改造的旧厂房补偿容积率从3.0降低到2.0，政府的土地出让金分成从40%提高到60%，缩小了向社会、市场“放权”让利的空间，获得了重点地区大部分的土地增值收益。

（3）强化政府主导权的规划审批与计划管理制度。广州城市更新项目的审批程序复杂严格，以更新片区策划方案为例，其审批程序包含“申报—方案编制—方案审核—方案审定—方案批复”5个环节，每个环节内又涉及政府层面的逐级上报和多个部门的联合审查等程序，土地产权人的意愿在这一过程中往往不断让位于政府“权威”。同时，土地产权人的自行改造及协议出让项目也需经过政府审批。另一方面，广州采取城市更新年度计划管理制度来调控城市更新进程。各区政府、土地产权人向市城市更新局申报纳入下年度城市更新年度计划的项目，由市城市更新局审核并制定年度计划，纳入年度计划的项目方可编制实施方案并组织实施。通过这种“预申报”制度设计，政府得以控制城市更新的节奏并监控更新过程。

3.1.4 实施效果

土地要素市场化以及政府对市场、社会的放权让利是城市更新治理推进的前提^[15]。纵观广州城市更新推进的过程，政府为了实现保障公共利益、推进产业转型升级、保持对土地一级市场的控制能力等目的，以规划制度加强对城市更新过程与效果的管控，并通过对重点地区及规划居住用地的土地收储“挤压”了土地产权人的“权益”空间，打击了其积极性。从2010年到2017年，广州市存量建设用地供应占建设用地供应总量在2013年达到41%的顶点之后，随着20号文的实施急剧降低，城市更新进程放缓。分析存量建设用地供应内部结构，2010-2017年，公开出让与协议出让的比例平均在3：1左右，说明多年来广州“三旧”改造还是以政府征收、收回、协商收购土地为主，政府是推进城市更新的主导力量。据统计，目前广州市已批的202个“三旧”改造项目，62%位于十大重点地区，2012年以后政府主导进行成片连片改造，推动了广钢新城、国际金融城等重点地区改造项目，是空间资源的经营者，在政府、市场、社会三方博弈中处于强主导地位，表现出“管理型”的治理结构特征。

图2 广州2010-2017年广州协议出让与公开出让占存量建设用地供应比重对比

作为改革开放的前沿地区，佛山以乡镇企业为基础、“自下而上”、充满活力的经济发展模式，推动了工业化的快速发展，但同时也带来了土地利用破碎低效、公共服务缺失、产业低端落后等一系列问题。至2017年底，佛山全域现状开发强度已达38%，突破国际通行的建设用地占陆地总面积30%的生态警戒线，增量发展模式难以为继。目前佛山“三旧”改造用地图斑总规模约586平方公里，占现状建设用地的40%，佛山进入了存量发展时代。

3.2.1 实施过程与目标

佛山是典型的“集体土地上建城市”，据统计，集体建设用地占建设用地总量在60%以上，是城市更新的主体，村集体的更新态度、意愿、诉求直接关系到更新项目的开展与成败。在早期乡镇企业发展阶段，佛山的村集体获得了大量合法的集体建设用地，其村委会、村民小组通过农村集体经济组织(经济联社、合作社)形成 “村社共同体”，拥有农村集体土地的经营权，以租地模式获得巨额土地经营收益（根据袁奇峰等的研究，联滘地区的5个村集体，每年实际收取的土地租金约1600万）^[20]。大量的土地、巨额的土地收益与其深厚的传统宗族文化保留，使村集体在治理结构中拥有很强的话语权与自主意识。

佛山地方政府在早期也试图采取传统的征地城市化模式推进城市更新，但遭到村集体的坚决抵制，政府主导的城市更新推进困难。在此背景下，佛山于2007年出台了《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》，创新土地开发方式，鼓励土地产权人按照城乡规划自行实施改造，以“政府引导下的市场运作”为原则，将“三旧”用地的再开发推向市场，推动了城市更新的顺利进行。

但单纯以市场运作为主导的城市更新模式，难以实现佛山政府推动产业转型和环境再造、发展高附加值产业以扩大财政税基、实现持续发展的目的。尤其是在打造城市战略性平台这一方面，往往需要打破既有的权属边界和利益格局，成片更新，整体配套。由于佛山地方政府以征收方式开展重点地区改造遭到来自村集体的巨大阻力，交易成本极高，被迫转而采用“集体用地租控”等模式，由政府出面租赁农村集体土地（租约40年），统一规划开发，推动了千灯湖中轴线北延地区、天安数码科技城等重点地区的开发建设。

3.2.2 实施框架与机制

纵观佛山的“三旧”改造历程，可以看到村集体在博弈中的强势地位提高了再开发的空间交易成本，政府由此从相关领域选择性 “退出”，通过放弃土地产权变更这一方式，从之前的空间资源占有者转变为多元利益博弈的一方并扮演着“服务者”的角色，采取规划引导、规划审批、政策支持等方式，引导 “三旧”改造遵循其城市发展的逻辑与秩序，主要包括以下几方面实施机制：

（1）创新多种土地整理与出让方式，使土地产权人获得更多的土地增值收益。包括①自行改造，补交地价。土地产权人可以自行或与企业合作对地块进行改造，政府通过协议方式供地给原业主，原业主补交土地出让金。②挂账收储：允许原业主在达成一致的前提下向政府申请公开出让，出让金按比例分成，具体比例协商确定。③“生地熟让”：在政府同意免储后，原业主一致同意前提下，先将未拆迁的“生地”打包，采取招标方式出让，按比例分成。这一模式可免于前期土地整理，适用于权属复杂的旧城、旧村。④以土地融资，引入前期整理人。引入前期投资人进行土地前期整理，然后交由原业主开发或出让，投资人利益与原业主协商。⑤“集体土地租控”。这一模式多用于重点地区建设，由政府出面组建项目公司，征用及租赁农村集体土地，按约定支付村集体租金。政府承担拆迁补偿、“七通一平”费用以及企业迁移后造成的合同剩余租金，在推动地区的整体改造后，再将土地整合出租给开发商。

（2）划定产业保护区红线，推行连片项目混合开发制度，以房地产发展动力反哺村级工业园改造升级。为保障产业用地规模与产业的持续发展，佛山市编制了产业发展保护区规划，划定产业保护区红线，并颁布了《佛山市产业发展保护区管理暂行办法》，规定红线内三旧改造以“工业升级为主”，工业用地规模不能降低。另一方面，为增强产保区类项目对市场的吸引力，佛山创新性提出连片项目混合开发制度，允许产保区内的土地用途可一定程度混合（产业用地+住宅用地），使用方式也可以混合（国有出让形式与集体出让、出租形式混合），从而给予开发商一定资本运作的空间，以反哺村级工业园改造升级。

（3）结合控规的单元管控制度。佛山以控规管理单元实现对“三旧”改造的综合管控，并结合市、区事权划分，提出“市级政府控底线，区级政府在底线基础上，面对市场改造需求，在保证单元总体平衡前提下，可对具体地块动态优化”这一适应存量开发的规划管理制度，赋予区级政府审批“三旧”改造方案的权力，提高了“三旧”改造应对市场改造需求的灵活性。

3.2.4 实施效果

佛山 “三旧”改造推进面临的首要问题，是如何与村集体建立起改造的“合作”框架。政府早期采取“积极不干预”的态度，鼓励土地产权人自行改造或合作开发，积极吸引市场资金进入，“三旧”改造推进迅速，2010—2012年每年度“三旧”改造用地供应平均达到12.5 km²，超过新增建设用地的年度平均供应规模（11.44km²）。但以市场为导向的“三旧”改造以利润最大化为行为目的，使增值收益最高的“工改商住”类项目成为主流，占已完成项目的64%，带来工业减少、商业过剩等结构性问题。为了避免产业空心化，之后政府限制自行改造中工业改为居住，但商业过剩也导致改造为商办物业对市场吸引力不大。动力不足使2013年之后三旧改造实施规模逐年下降，到2016年仅有0.99km²，不到高峰时期的十分之一。为了解决这一困境，2017年佛山政府推出十大城市更新示范片区，包含村级工业园4.3km²，占片区总面积的50%，要求改造为“产业+商办+商住”的综合型片区，探索连片项目混合开发，以房地产反哺村级工业园改造升级的实施路径。

图3 佛山2008-2016年年度利用“三旧”改造用地规模示意图

图4 佛山已批“三旧”改造项目更新方向所占比例示意图

基于不同的发展情况与政府、市场、社会三者关系，广州和佛山的实践代表着两种更新治理的实施框架——“管理型”与“服务型”。通过对两种模式的治理目标、三方角色、实施机制、实施效果的梳理，发现除采用自行改造、协议出让等模式，片区统筹（单元管控）等规划管控，而其更新主体博弈地位的差异则促成了不同的治理模式。

（1）不同的更新主体关系格局。广州基于“强政府、弱市场、弱社会”的关系格局，形成了政府主导的“管理型”治理模式，而相对均衡的政企、政社关系往往走向“服务型”治理模式。可以看到，“自上而下”式的行政管理体系往往采取“管理型”治理，市场、社会被动适应政府设定的“合作”框架（土地出让收益分成比例由政府文件确定）。“服务型”治理模式中三方建立起多元互动的“合作”框架，政府、市场、社会通过协商确定其各自的收益分配比例。

表1 “管理型”与“服务型”治理模式比较 

（2）城市更新治理的核心是通过制度安排和政策供给，推动土地产权交易^[17]，实现高效率的空间资源配置方式。就城市更新中的产权重构而言，两地采用的模式有所差异。广州针对重点地区及居住用地开展政府收储，以掌握城市战略性资源的主导权，目前仅在以国有企业旧厂房为主体、权属较简单、交易成本相对较低的广钢、广船等地区推进顺利。佛山则由于政府相对弱势的博弈地位，创新出“集体土地上建城市”、“集体土地租控”的重点地区建设方式。这一有别于传统的非正式更新方式，是受到土地交易成本制约的“可行方案”，在政府推动产权变更需要付出巨额交易成本的情况下，通过保留现有用地权属，并将大部分的直接土地增值收益让渡给利益相关方，从而可以较低成本来推动空间的转型升级。“管理型”模式中政府成为推动城市更新的主导力量，土地资源的市场化程度较低。“服务型”模式中政府较少直接在城市更新中进行财政投入，更多地充当规划管控、政策引导等角色，注重发挥市场在土地资源优化配置中的作用。

（3）政府动机与制度设计。政府在城市更新中有着自身的目标与利益。广、佛两地政府均经历了早期以单一经济效益为主导，到后期注重城市更新与整体城市经济体系协调发展的转变，但在实施的制度设计上有所不同。“管理型”治理中政府掌握着更新过程中的大量资源，倾向于直接调控土地一级市场、获取土地出让收益来保障政府财政收入，实现城市的整体运营。“服务型”治理中政府更倾向于将税收作为其城市运营的收入基础，如佛山把土地作为优惠的财政政策，吸引优秀的企业入驻，从后续可持续的税收中获得收益。相对而言前者较不利于土地资产的流转和配置。

围绕广州、佛山政府在城市更新治理发展进程中不同的制度安排，可以看到广州在公共利益保障方面的不断强调与提升，佛山在土地增值收益分配制度设计上的不断改进。从两地的实践中我们可以得到以下启示：

（1）缺乏政府有效规划管控与政策引导的城市更新往往与城市整体秩序产生矛盾，政府必须以公共利益最大化、实现城市持续发展为首要目标，通过完善城市更新空间资源整合制度、规划管理体系，将社会、市场力量整合入“合作”框架之中。

（2）城市更新治理的核心是降低空间交易成本，推动土地产权交易，实现高效率的空间资源配置方式。政府对市场、社会的放权让利是有效推动城市更新治理的前提条件，其中的关键是提高土地要素的市场化程度，佛山以“政府-市场-社会”为轴心的“协商型地区发展联盟”，是一次政府向社会、市场合理“分权”，推动土地要素市场化的有益尝试。

（3）城市更新治理应实现经济、社会、文化等综合效益的提升。但目前广、佛两地的更新政策对社会效益的关注不足，尤其在对社会弱势群体利益的维护上。未来政府在城市更新治理中除了公益性用地的提供外，可以考虑将弱势群体关怀等作为享受城市更新优惠政策的先决条件，从而在城市更新治理中建立更加广泛的社会共识。

参考文献（上滑查看全部）

 *本文为2021中国城市规划年会论文。

征

集

公

告

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