同衡学术讲堂 | 丁志刚：新时代江苏美丽宜居城市建设试点工作的创新与实践

很高兴今天给清华同衡的各位做个交流，分享的题目叫“新时代江苏美丽宜居城市建设试点工作的创新与实践”。围绕城市治理这一主题，针对江苏开展的美丽宜居城市建设试点工作，从“问题的提出—系统的谋划—工作的推动”的逻辑，介绍从“我”做起推动城市建设发展方式转型的工作创新与实践。

丁志刚主任做线上讲座

江苏是我国改革开放以来发展最快的省份之一，也是东部发达省份的典型代表。经过改革开放40年来的快速发展，取得了巨大的成就，同时也面临很多问题，遇到了城市病，所以需要通过全面深化改革探索破题。同时新发展阶段“以人民为中心”的思想和高质量发展要求也需要找到一个抓手，所以美丽宜居城市建设成为江苏新时期努力的方向和目标。我们认为城市不仅是经济增长的中心，也更是人民美好生活的家园。

一是在发展理念上，从为增长而发展到“以人民为中心”发展。调整城市工作的重心和价值取向，从招商引资和速度增长转化为为人民建设更加美好的生活家园。

二是在发展方式上，从城市外延式扩张到城市内涵式提升。从单纯依赖土地和人口红利的规模外延式扩张开始转向内涵提升，依靠创新发展和服务升级，城市治理从“规模供给”转向“品质供给”。

三是在工作方法上，从碎片化解决城市问题到推动城市系统治理。以速度增长为导向的发展年代，不仅累积了诸多“城市病”，也形成了以快为取向的就事论事解决问题和碎片化思维惯性，习惯于孤立地解决单项问题。虽然解决了短期、眼前矛盾，但从整体看、长远看，造成了社会资源的浪费，也是城市治理能力不足的表现。因此在推进源头治理的同时，要强化系统治理、综合治理。

四是在实践路径上，要寻找新时代推动转型的综合抓手。从江苏近年推进的“城市环境综合整治931行动”和“村庄环境整治行动”等专项工作来看，综合系统推进的工作成效比较好，人民认可度比较高。这就告诉我们在问题导向基础上推进目标与结果相融合，能够推动形成 1+1﹥3 的整体合力。所以从城市建设的角度，围绕着宜居目标，可能比较契合人民日益增长的美好生活需要，也能够针对性解决城市病问题，符合倡导的目标和结果导向。

首先，新时代江苏美丽宜居城市建设试点工作是一个推敲酝酿、“三个结合”的共谋过程。一是基础研究和地方先行实践有机结合；二是专家咨询和相关部门意见有机结合；三是上级要求和基层反馈的有机结合。研究聚焦方向广泛吸纳整合专家学者、国际组织和知名研究机构关于宜居城市的相关观点和成果，尤其是“人居三”新城市议程的相关动向，以人的需求和城市的需求要素两条线并重，梳理总结核心议题、领域、关注要点和重点内容。

其次，试点工作是一个推进部省共识达成的过程。坚持贯彻落实习近平总书记关于美丽中国的讲话精神，向住建部多次汇报，作为全国唯一试点省开展先行先试，重点探索美丽宜居城市建设的方式方法、标准体系和政策机制。另一方面这项工作也是江苏省内生的一个行动，纳入了省委省政府决策部署。《中共江苏省委江苏省人民政府关于深入推进美丽江苏建设的意见》（苏发〔2020〕15号）提出以美丽宜居城市和美丽田园乡村建设为主抓手，建设美丽江苏，共创幸福家园。

全国唯一试点省的先行先试探索

再次，试点工作是一个高位推动的过程，逐步使美丽宜居城市建设成为全省共识。“美丽宜居城市建设水平”被纳入江苏高质量发展绩效评价考核指标，作为共性指标对全省各设区市进行考核评估。省政府组织召开全省美丽宜居城市建设工作部署会议，成立江苏省美丽宜居城市建设领导小组，加强组织领导，形成工作合力。省第十四次党代会进一步明确“城市更新行动”与“美丽宜居城市建设”的关联推动。

江苏美丽宜居城市建设试点工作的核心思路体现为“三聚焦三兼顾”与“三三三”建设目标。“三聚焦三兼顾”指的是：一是聚焦城乡建设系统主体职能，兼顾相关部门关联性工作；二是聚焦设施建设和空间改善，兼顾体制机制创新；三是聚焦存量空间有机更新，兼顾增量建设高水平发展。在建设目标内涵方面，围绕“美丽、宜居、城市”，将目标分解为“三美与共、三居递进、三城协同”。

1.目标内涵：“三美与共、三居递进、三城协同”

“三美与共”指的是要实现环境优美、人文醇美、建设精美。强调自然、人、城市是一个和谐共处的生命共同体，是“美丽中国”在城市层面实践探索“美美与共”的价值体现。“三居递进”指的是从安居体系，到适居服务，再到乐居家园的梯次递进。强调的是满足人民群众由基本向高层次演进的居住追求，从住房到配套公共服务、再到生活家园场所营造，努力为人民提供更舒适的居住条件，是美丽宜居城市建设的工作原点。“三城协同”指的是要建设健康城市、魅力城市和永续城市。强调的是美丽宜居城市建设的综合愿景，兼顾城市的表与里、现在与未来，符合人居环境科学和世界城市发展的趋势和共识。“三三三”之间的关系是有机联系、辩证统一的整体，三者相互交织、互相推动。

江苏省美丽宜居城市建设目标内涵示意图

在此基础上拟定了美丽宜居城市建设的任务框架，主要包括美丽宜居城市系统建设、美丽宜居地区集成改善、美丽宜居城市共同缔造三大部分七个方面的重点任务体系。每个方面的任务在问题挑战和诊断研判的基础上，明确建设引导和行动内容，形成目标导向、问题导向与结果导向的完整闭环。

江苏省美丽宜居城市建设重点任务框架图

2.美丽宜居城市系统建设

在美丽宜居城市系统建设部分，包括住房系统优化、设施水平提高和特色魅力彰显三方面重点任务。

一是推进住房系统优化。针对快速城镇化带来的城市病，面向部分城市中低收入群体、新市民青年就业群体等提供可负担住房，围绕棚户区和危旧房改造、城中村改造、住房保障全覆盖、住房品质提升四方面形成相关行动内容。要优先满足城市低收入困难家庭居住需求，实现“应保尽保”，还要稳步推进新市民住房条件改善。探索为流动性大的城市服务人员提供临时住房，2019年年初，提出为城市内部的建筑工地、环卫、园林、公交等城市服务领域的工作人员改善临时住房和休憩条件。例如宿迁和泰州建设“城市港湾”“城市驿站”，实际上是以原有的公厕为主体功能拓展为复合型设施，为城市特定人群提供临时的休息场所。此外，逐步改善“夹心层”家庭的住房条件，积极探索“创新人才”的安居保障。

江苏省老旧小区的改造标准：十有十无

二是推进设施水平提高。习总书记提到的交通拥堵、出行难、垃圾围城及“城中看海”等“城市病”问题仍客观存在，安全事故时有发生，城市对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的应对能力还有待提升。围绕上述问题，着力推进公共服务设施提升、交通畅行有序、供水水质提升和安全管控、水环境综合治理、生活垃圾分类和治理、城市公厕提标便民、通信网络优化完善、地下管网升级改善、城市防灾减灾、生态修复和建设等方面工作。例如江苏省在黑臭水体整治过程中，把水体净化和沿岸空间环境品质提升工作紧密协同起来，沿岸地区既是公共空间，也是活动空间，更是活力空间。在城市综合防灾减灾方面，提前谋划和建设改造应急避难场所，例如南京建立的公共医疗卫生中心，为防控新冠疫情的冲击发挥了很大作用。

三是推进特色魅力彰显。江苏省经济比较发达，在快速城镇化浪潮下保护下来大量历史文化名城名镇，在全国省份里面排名第一是非常不容易的成绩。但是仍然还有很多城市的历史文化遗产保护不够得力，遗产活化利用方式比较简单和同质化。还有很多城市存在山水特征彰显不够、当代建设地域特征不明、绿地广场公共空间活力不足等问题。针对上述问题，着力推进历史文化保护传承复兴、公共空间活力培育、滨水空间塑造与品质提升、城市园林绿地功能提升、城市空间特色意图区塑造、城市空间界面景观优化、多元文化活动组织、大事件推动建设水平跃升等行动。比如说历史空间的活化利用，创新方式方法，避免“孤岛式保护”，合理植入功能，在保护中求得活化，同时要注重对传统营造技艺的传承。在公共空间活力培育方面，泰州通过拆除城市中心区市级机关和事业单位围墙，有机串联重要城市公共空间节点，形成贯穿南北的“中央绿廊”，是开墙透绿、拆墙透绿的一个过程。再比如滨水空间的打造，注重完善多重服务功能，优化生态景观环境，塑造滨水开放交往空间，展示形象传承文化，强化地域特色等。

3.美丽宜居地区集成改善

美丽宜居地区集成改善包括住区综合整治和街区整体塑造两方面重点任务。

推动住区综合整治方面，具体包括老旧小区（住房）系统整治、既有住区改善提升、新建住区建设提标、住区家园共同塑造等行动内容。江苏老旧小区改造做得比较早，苏州、无锡等苏南地区城市在1996年就开始对已有老房子进行整治。很多工作要从局部、专项、以条为主和多头治理的方式，向老旧小区的综合整治、集成改造、系统推动转变，并结合适老化住区、宜居住区等统筹推动。针对老龄化人口比较多的小区，推动适老化改造。从解决单个问题到订立标准导则，例如许多城市提出老旧小区“十有十无”的改造标准。在类型上推进从老旧小区到既有住区、新建住区的延展，统筹推进老旧小区系统整治、既有住区改善提升和新建住区提标行动。

推动街区整体塑造方面，针对住区环境品质提升但街区服务功能和品质活力不足的问题，江苏省视野从小区转向城市街区；行动从围墙内转向围墙外，旨在打破“墙”界，创造一个共享融合的社区单元；关注从硬件改善转向软硬并举，从环境改善到家园营造。针对整个街区范围，统筹推进街区安全保障、生活服务提升、日常出行改善、全龄友好、健身空间建设、小微空间改造、城市家具到界面优化等方面的行动内容。

江苏省美丽宜居街区整体塑造：从宜居住区走向宜居街区

首批五个省级宜居街区选取老城地段、历史元素密集地段、城郊地段、新城地段和外来人口密集地段不同类型地区，试点先行探索可实施、可推广经验。例如南京的天津新村和宜兴的东氿街区，推进贯通围墙内外，串联沿线公共资源，打造共享活力空间。南京的阅江楼街区，利用24个民国建筑和特色院落，以点带面、增加设施、完善功能、激发活力，取得了良好效果。另一方面，注重内涵外延，不断激发综合效应。例如昆山中华园街区，立足外来人口落脚街区高流动性、高密度、高混居特质，通过规范居住用途、强化安保、序化交通等措施，引入社会资本参与，引导有序居住，提高街区的就业服务属性，为城市发展提供内在支撑力。南京姚坊门街区，推动党建改革、行政改革、服务改革由“分散式”向“集成式”迈进。在此过程中我们还运用智慧规划设计和建设管理手段，推进社区的智能化改造提升，显著提升了基层治理和服务水平。此外，注重加强统筹协调，形成基层治理合力。推进“城市体检-规划设计-建设实施-运营维护”一体化过程，从自上而下物质空间整治行动到多元主体参与的全过程空间改善治理转变，这个时间段跟国内各地例如北京的责任规划师探索几乎是同步的。

宜兴东氿街区经验

昆山中华园街区经验

4.美丽宜居城市共同缔造

美丽宜居城市共同缔造包括合力助推提升和体制机制创新两方面重点任务。

在合力推动提升方面，由于共同缔造改善家园的探索尚在初期、做法仍在摸索、制度还需完善，且存在着公众参与不足、空间关注不够、方式方法单一等问题。江苏省着力推进优化完善体系，发送群众参与、加强宣传培育、优化制度引导和强化社区治理等行动内容。在江苏省美丽街区改造过程中，注重广泛发动群众参与，开展意愿征集、共商设计等工作。当然这也有一个发展过程，从早开始的形式大于内容，到后面的内容大于形式，时间大概有两年。

在体制机制创新方面，探索了规划和设计水平提升创新、精益建设质量管控、运行管理方式优化、城市综合管理创新、城市更新机制创新等行动内容。在强化人才队伍培养方面，重视青年建筑师发展和培养，形成江苏省设计大师—杰出建筑师—优秀青年建筑师人才梯队，同时推行设计师负责制等。

1.系统集成，推动试点城市率先探索

体系建构后，成立了江苏省美丽宜居城市建设领导小组，统筹谋划系统部署推动试点城市工作。在全省范围内确定了32个试点城市、73个综合类试点项目和248个专项类试点项目，整体系统部署推进美丽宜居城市建设工作，为全省创新“探索美丽宜居城市建设的方式方法、标准体系和政策机制”提供有益的地方实践经验。第一批17个试点城市包括13个设区市和宜兴、新沂、溧阳、昆山等4个县级市，第二批包括15 个试点城市（县、区）。

2.项目引领，建设美丽宜居城市的现实模样

围绕着建设试点工作体系，分为综合类试点项目和专项类试点项目两大类。

综合类试点项目注重系统集成推进城市更新，做一块、成一块，做一片、成一片，连点成片、连片成面。共有73个综合类试点项目，重在推动美丽宜居城市建设的地区集成综合改善，包括住区综合整治、街区整体塑造、小城镇建设培育等三类，强调在一定地域范围内推动目标综合、项目集成、资源整合，让老百姓可以在一定的空间范围内真实感受到美丽宜居城市建设的现实模样。

专项类试点项目注重围绕解决群众反映最多的“城市病”问题，有针对性地将民生实事与城市更新紧密衔接。共有248个专项类试点项目，重在推动美丽宜居城市的系统建设，是在原有条线工作基础上的“美丽宜居城市+”实践。具体试点项目类型包括：适老化、无障碍更新改造；历史街区保护与有机更新；畸零地添绿；棚户区改造；滨江特色风貌塑造；沿江地区生态修复；近代遗产保护和城市特色空间塑造；既有建筑更新改造等。

从试点项目特点来看，从第一批的极化分布（南京、苏州居多）到第二批的全面拓展、相对均衡。其中，城市更新类项目占比近80%（252项）。

综合类和专项类试点项目

3.跟踪督导，引导地方提升城建管理水平

省级层面统筹引导和跟踪地方实践。深入研究评价指标和考核办法，构建立体综合评价体系。起草印发加快推进美丽宜居城市建设的指导意见，督促指导地方立足城市特点，结合项目实践，积极探索美丽宜居城市建设的方式方法和路径机制。研究修订省美丽宜居住区、人居环境奖城市、生态园林城市、优秀管理城市等评价标准，科学引导、评价城市美丽宜居发展水平。加强跟踪指导，定期编发简报，通报工作动态，呈报省委省政府和各城市主要领导。组织编制江苏省美丽宜居城市建设年度报告，及时总结地方多元探索和有益经验，持续推动美丽宜居城市建设上新台阶。制定《江苏省美丽宜居城市建设指引》《美丽宜居城市实践案例集》《宜居社区建设评价办法》《宜居住区建设技术导则》等一系列技术标准和指南文件。

研究制定高质量考核指标（设区市共性指标），综合衡量年度美丽宜居城市建设工作推进情况，纳入政府年度考核奖惩机制。搭建并运行“江苏省美丽宜居城市建设试点工作信息管理系统”，实时掌握试点城市和试点项目进度。建立健全年度考核机制，成立专业考核组，对全省分片区各个试点城市进行督查考核。2020年11月，习近平总书记来在江苏考察，南通五山地区滨江片区和扬州运河三湾生态文化公园两个考察点，均为美丽宜居城市建设省级试点项目。

总结而言，江苏省美丽宜居城市建设试点工作的经验主要体现在以下四方面：

一是探索新时代城市空间治理转型的系统方案，即“问题–目标–结果”多重导向的顶层设计。从问题角度看，要针对典型的城市病问题去改善，要解决应对突发事件，以及疫情防控下人民群众对住区和住宅的更高需求；从目标导向看，建立了“三三三”这样一个美丽宜居城市建设的目标内涵，试图构建一个完整体系，形成一个完整的逻辑闭环；从结果导向看，就是把自下而上的工作推动和自下而上的共建共治共享理念结合起来，最终是从百姓最直接最广泛的获得感、幸福感、安全感角度来去判断这个设计的合理性。

“自下而上”与“自下而上”的工作推动相结合

二是探索构建覆盖城市建设全领域的美丽宜居城市建设体系。这个体系通过系统集成、条块整合，构建了美丽宜居城市建设的三大部分工作领域和七大方面行动任务。当然这些工作任务可能有的城市有，有的城市没有。例如江苏本轮棚户区整治完了之后，棚户区基本上没有，也有些城市的城中村是重点，每个城市不一样，但总体而言是涵盖了美丽宜居城市建设的方方面面。

三是探索建立美丽宜居城市建设的体制机制。实现了试点工作的全周期运维，推动规划、设计、建设、管理等环节联动。通过设计—建设—维护等全过程、全方位的深化，提升建成环境宜居性。坚持创新提升设计水平，坚持提升精益建设质量，坚持优化城市运行管理方式，坚持创新创优城市综合管理，坚持实施城市更新改造机制创新，实现美丽宜居城市建设发展。另一方面，通过共同缔造助推，形成共建共享共治的城市治理良好氛围。建立党建引领下的“共同缔造”工作坊和例会制度，引领多方参与。创新探索设计师制度，转变设计师角色，实现从方案设计到全过程咨询。实际上就是陪伴式伴随式的设计，围绕着家园塑造工作引导老百姓推动共建共治共享，推动社会治理的进步。

美丽宜居城市建设全过程管理示意图

四是聚焦存量空间，探索城市有机更新的实践路径。探索渐进式、可持续的有机更新模式，创新奖励机制，鼓励用地混合使用，激发市场参与，创新城市更新全流程管理。

当前在这个过程中，面临诸多体制机制不完善、不顺畅的问题，在城市有机更新领域体现得尤为明显。改革破题、动态完善、不断提升的实践过程，未来美丽宜居建设试点经验和模式方法的形成，有待于江苏各地渐次深入的创新创造和发展完善。根据地方深入实践的“试对”或“试错”结果，动态调整优化完善路径，通过“实践、认识、再实践、再认识”循环往复的过程，推动城市建设发展方式转型和高质量发展的实践渐次深入开展，通过城市有机更新，实现城市人居环境功能优化和品质提升。

排版｜李刚

封面图/图片 | 供稿部门

供稿 | 清华同衡 总工办、总体中心