规划问道1
研究背景与意义
城市精细化治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是城市实现高质量发展的重要举措。2015 年，中央城市工作会议提出“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”。2017 年，习总书记考察上海时又提出“城市管理应该像绣花一样精细”，使得精细化管理成为新时期城市规划的重要任务和目标。精细化管理源于日本20 世纪的一种企业管理理念，是通过使用系统化和细化规则的方法，采取信息化、数据化、标准化和程序化的措施，使得每个组织单元更为精确、协同和高效。其内涵是以服务为先，需求为导向，以管理目标的精准定位、管理手段的精密细致，管理过程的高效运行为要素条件。应用到城市管理上，精细化管理的目的是提高城市管理质量和管理效率。而区别于“管理”，“治理”则更强调了城市多元利益主体的“共治共管”。
20 世纪 90 年代后期，社区（community）概念进入我国城市规划学界。回顾关于“社区”的规划演变历程，实际是对城市不同发展阶段的思考。早期邻里单元规划理念下，是通过规划为社区创造安全、便捷、舒适的生活环境；后进入城市更新浪潮，规划主要通过物质空间改善来实现社区改良；再到当前治理体系现代化背景下，社区规划逐渐成为综合型规划，不仅是物质空间层面的技术手段，更是一项推动社区高质量发展、高水平治理的系统工程。尤其类似上海这样的超大城市进入存量时代后，城市中心区出现大批存量社区，涉及要素类型多样、参与主体多元、空间信息复杂，更需要致力于走向精细化的社区规划。
本文以上海四川北路街道社区规划为例，着重探讨精细化治理视角下社区规划导向，探索多途径的问题诊断方法、精细化的规划设计内容和共治化的实施保障机制，以期对我国社区规划的实践有所推进。
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精细化治理背景下社区规划导向
城市精细化治理的发展要求与现时期存量社区所体现出来的复杂、多元特征，都向当前超大城市的社区规划提出了新的挑战。
2.1
传统物质空间规划转向综合型规划
首先，精细化治理背景下，社区规划的定位变得更加明确，即从传统注重环境改造的物质空间规划转向关注社会、经济、文化、生态等多维价值的综合型规划。一方面，社区作为城市的基本组成单元，其规划除了解决社区内部发展矛盾外，还应考虑与外部片区的功能联系。社区发展内涵、功能体系、文化传承等都应当响应城市总体战略，与更高层次空间范围的发展目标相契合，因此规划更强调用区域视角关注社区发展问题。另一方面，社区本就具有社会学属性，社区规划理应包含空间规划和社会规划两方面，除了空间层面的环境改良外，更应强调社区作为居民生活共同体，鼓励各方利益主体共谋共治。
2.2
引入多途径、精准化的现状调研方法
其次，基于精细化治理内涵，针对社区的现状调查与问题诊断变得更加务实、细致和精准，使得社区规划能够建立在更为可靠的现实基础之上。在现状调查过程中，规划需要考虑各方利益主体的需求，尽可能通过多种途径去了解他们的意愿与诉求，强化居民在规划中的主体作用，鼓励其参与问题研讨，共查身边问题。尤其在一些问题诉求较为复杂的存量社区，更是倡导调查方法的多元化，结合新技术新方法来细化调研工作，以便更加科学、精准地识别出现状问题，为策略制定提供有效、真实和聚焦的问题信息。
2.3
强调针对性、需求型的规划设计内容
再者，精细化治理理念强调以人民需求为价值导向，在社区规划中依据多元利益主体的需求制定精细化的规划设计内容。从社区管理者角度出发，更多考虑社区发展方向和定位，注重社区文化记忆的留存、历史风貌的保护与延续等；对于居民，则需要切实关注他们的日常生活需求，分析人群的不同需求来考虑社区空间环境与服务设施配套的优化与完善；而对于一些市场参与主体，需要对每一项更新改造项目进行具体的问题分析与价值判断，有针对性地提出规划策略和设计方案。
2.4
倡导多元化、常态化的社区治理机制
此外，精细化治理还倡导城市治理过程的高效运行。社区规划涉及社会、经济、文化、物质空间等多方面因素，其实施不可能一蹴而就，需要长期、复杂、渐进式的实现过程，需要建立多元参与、常态化的空间治理机制。这在存量社区规划中表现得尤为明显，空间环境复杂、利益主体多元，需充分调动市场资本、社会资源与居民共同参与社区管理，而不仅仅依靠政府力量。现阶段的社区规划更强调多方利益主体的沟通、参与和合作，倡导“自上而下”和“自下而上”相结合的规划范式，共同推进社区可持续发展。
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四川北路街道社区规划实践
四川北路街道隶属虹口区，位于上海主城区中央活动区内，是上海建设全球城市核心功能的重要承载区。社区总用地约 1.78k ㎡，下辖 21 个居委（图 1）。现状社区人口老龄化程度高，人户分离现象明显，近三成的外来人口也给社区管理带来一定压力；老旧住区占比较大，居住环境品质较差；社区文化底蕴深厚，是虹口区的文化阵地，北部片区多属于历史风貌保护区，但现状历史建筑现多为民宅，文化资源缺乏空间载体，较难利用；其中的四川北路商业街曾是上海市级商业第三街，但近年来受网络经济冲击和区域商圈竞争影响日渐萧条，缺乏商业活力，街区亟待转型发展。总体而言，四川北路街道是上海中心城区内比较典型的具有复杂发展要素的存量型社区。
图1 四川北路街道区位图及社区辖区图
资料来源:笔者自绘
3.1
多途径的现状问题诊断
基于城市精细化治理背景，四川北路社区规划在问题诊断阶段，采用了多种调查方法。除现场踏勘、部门访谈、居委座谈、调查问卷等传统方法，还增加了新型数据应用及小区自检报告反馈，在解决常规社区发展问题基础上进一步细化，突出居民关注的焦点。
传统调查方法可获取社区发展基本面上的问题信息。规划组织设计团队与街道办各部门、居委会书记和居民代表共同参与现状问题座谈会，结合现场踏勘和居民问卷，总结出社区目前主要存在人口发展困境、住区老旧破败、服务设施不足、文化特色不够、物业管理缺失等问题。
为了更精准化地识别现状问题，规划通过 12345 市长热线信息（图 2），分析出物业管理问题是目前居民诉求内容关注度较高的问题。通过百度热力图数据（图 3），规划又分析出不同时间段社区人群的分布规律：四川北路沿线、地铁站和医院附近是人流集聚区，而老旧小区不论昼夜人流量均比较稀少，反映了社区缺乏活力，亟需功能转型来激发活力。
为切实了解居民对生活环境的更新改造诉求，规划还鼓励居民积极参与社区问题自检（图 4）。在居委会层面开展问题自查活动，居民可依据自身诉求提出问题，最终形成“小区体检报告”，再反馈给规划团队，使得后续的规划策略更加脚踏实地、有的放矢。
基于多途径的问题诊断，规划最后分析总结出四川北路社区存在的五大现实需求：挖掘文化资源、转型社区功能、补齐设施短板、提升社区环境和创新治理机制。
图2 四川北路街道12345市长热线信息收集及结果分析
资料来源:笔者自绘
图3 四川北路街道分时段人流分布情况
（2020 年11 月10 日）
资料来源:百度热力图（2020年11月20日）
注：蓝色表示人流量相对小，红色表示人流量相对大
图4 四川北路社区居民参与社区自查活动照片
资料来源:笔者拍摄
3.2
精细化的规划设计内容
3.2.1 规划思路：兼顾内外发展诉求
在精细化治理背景下，规划强调兼顾社区内外发展的规划思路，既能响应城市重大战略决策，贯彻落实外部环境对社区的发展要求，又能满足社区内部功能需求、优化公共服务和环境，解决社区内外发展的双重需求。
根据上海市委市政府、虹口区委区政府要求，四川北路社区规划在服从和融入市、区层面重大战略中明确社区发展方向。从市层面出发，四川北路地区作为全球城市功能的核心承载区，需重点发展金融服务、总部经济、商务办公、文化娱乐、创新创意、旅游观光等功能。从区层面来看，四川北路街道作为虹口区先进文化引领区的示范区，需要发挥社区文化优势，重点培育“文化+”跨界新动能。结合市、区发展要求，规划提出了社区发展愿景，建设文化引领的先锋社区和活力开放的创新街区。
在明确外部发展要求后，规划进一步针对社区内部发展问题，聚焦居民最为关心的居住环境改造、服务设施提升、社区管理优化等领域，有针对性地提出打造高品质的社区环境和公共服务，提高社区治理能力，建设宜居宜业、活力开放、和谐人文的社区。
基于内外发展双重考虑，规划明确了社区应当关注的五大领域：街区振兴、文化复兴、住区焕新、存量更新和治理创新，从而制定相应的规划策略和行动计划。
3.2.2 分区发展指引：差别化划分、差异化管理
受历史发展原因，四川北路街道以海伦路为界，呈现两种发展状态。其中，北片区分布众多花园洋房和老式里弄，多被列为历史风貌区，只因常年失修导致居住品质低下，又因风貌保护要求、修缮资金有限等原因，里弄更新工作举步维艰。且老旧住区内目前以老年人为主，年轻人逐渐流失，住区逐渐失去活力。而南片区紧邻北外滩街道，近年来接受北外滩地区溢出效应，已逐渐通过功能转型、街区改造，形成地区性商业商务中心。
依据片区发展现状及特征，有差别地制定发展策略，可实现相关政策、资金的精准化落实，需求导向的差异化管理也将提升空间治理水平。因此，规划提出南北差异化的发展指引（图 5）。北片区对接虹口足球场、鲁迅公园，以文化旅游为核心功能，通过植入创新经济，探索“红色+文化”、“商业+文化”和“旅游+文化”融合方向，围绕环境提升、红色文化、空间改造、展示体验、特色活动组织等，将历史风貌区打造成创新街区，带动北部商业、文化、旅游等功能发展。而南片区重在品质提升，依托四川北路公园和现状商务功能，发展高端楼宇和商务休闲功能，提升商务环境品质和形象，对接北外滩地区发展。
图5 四川北路社区空间结构规划图及分区发展指引
资料来源:笔者自绘
3.2.3 分类建设指引：结合空间与管理双重手段
社区规划既要解决物质空间问题，也要关注社会、经济、生态各方面的相关效益。且源于社区问题的复杂性，光是采用空间改造手段难以解决所有问题，需要出台一系列社区运营管理制度来支撑空间措施。分析四川北路社区居民关注的五大领域，其中住区焕新和存量更新领域涉及的多为空间问题，可通过更新改造手段来实现，而文化复兴、街区振兴和治理创新领域往往难以用空间手段来解决，涉及管理策略，更多的是通过政策、经济等措施来完成。
因此，规划提出结合空间改造与运营管理双重手段的规划指引。针对五大领域的现状与未来发展需求提出规划策略，将策略细化分解为空间改造项目和管理运营计划（表 1），有针对性地进行落实，有助于提高后续规划实施效率。
表1 规划分类指引表
3.2.4 分期更新指引：“一季五步”，逐步推进
作为存量型社区，住区更新改造是社区规划工作的重中之重。现状四川北路街道内住区以老式里弄为主，建筑年代久远，存在房屋结构老化、建筑外墙脱落等问题；住宅不成套，违章搭建问题层出不穷；普遍缺乏公共绿地和活动空间，停车供需矛盾日益突出。通过对现状建筑评估，四川北路社区亟需更新改造的老旧住区涉及 17 个居委，任务艰巨。
为了住区更新改造工作的高效运行，有序推进工作计划，规划提出“一季五步”分期更新指引。按季度分配工作任务，科学合理地制定改造计划，并通过明晰的图表结合形式，有序推进住区焕新工作（表 2）。
表2 规划分期更新指引表示例
资料来源:笔者自绘
3.3
共治化的规划实施机制
3.3.1 全过程的居民参与
社区规划的最终目的是为了提升居民的满意度和幸福感。四川北路社区规划强调了居民参与，强化落实与居民的全程沟通，及时征询居民意见，也开展了多形式的公众参与（图 6）。规划初期，设计团队邀请了居民组织开展社区问题自查活动；规划中期，邀请居民参与社区方案征询会，鼓励居民表达个人意愿，商讨社区发展计划。规划后期，设计团队又邀请居民积极参与其房前屋后的微更新活动，共同探讨设施维护管理问题，大大提升了社区治理水平。
图6 居民参与小区微更新改造听证会、与设计师探讨公共设施维护管理问题
图片来源：“爱在多伦”居委公众号（左）、笔者自摄（右）
3.3.2 实效性的部门计划
为切实做到高效地指导与落实社区建设项目的实施推进，规划依据街道办各部门的工作职责，制定与其服务职能相对应的部门行动计划。同时也为了更好地体现规划的前瞻性和实效性，规划通过制定“一年任务安排”、“三年行动计划”和“五年工作目标”来逐步分解工作任务（表 3、表 4、表 5）。并且在规划实施项目的选取上，也力求将居民需求程度高、实施利益主体积极性较高的项目列为优先建设项目，明确具体的规划实施路径和时间安排，为后续实施推进提供了完善的项目化管理。
表3 四川北路街道一年任务安排
资料来源:笔者自绘
表4 四川北路街道三年行动计划
资料来源:笔者自绘
表5 四川北路街道五年工作目标
资料来源:笔者自绘
3.3.3 需求化的成果体系
为增强规划实效性和公众参与性，规划还对成果体系进行了创新，最终成果包含四个部分：规划总报告、规划行动手册、公众宣传读本和实施监督平台。其中，规划总报告内容翔实，包含对现状问题的具体分析、规划策略的研究制定和实施路径等内容，以附件形式呈现，作为对社区规划内容的解释说明；规划行动手册专为项目实施主体方服务，针对每个实施项目有详细的说明，可直接指导街道办各部门的具体工作；公众宣传读本则面向社区居民，强调用平实的语言去阐述社区问题和规划对策，突出成果的亲民性、可读性；而实施监督平台则采用 RS 和 GIS 等信息化技术手段对规划监测管理业务进行创新，关注在项目实施过程中及完成后，对居民的反馈数据进行动态跟踪，对项目实施绩效进行评估，以持续指导和修正规划改造项目。
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讨论与结语
当然，社区规划内容较为庞杂，仍有许多方面值得进一步思考和探究。比如针对存量用地的改造难点，可在规划政策方面进一步探索落实全生命周期管理理念，推动用地混合使用和建筑空间复合利用，采取灵活的建设规模鼓励政策；土地政策方面，可积极推动土地租金年租制、五年过渡期政策，并以作价出资和作价入股方式积极探索经营性设施所有权和经营权的分离，出台关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见，通过持续丰富政策工具，撬动和提高市场主体参与社区更新的主动性和积极性。
精细化治理是城市发展的必然需求，也是当下城市规划的必然趋势。精细化治理背景下，社区规划更趋向于解决复杂问题，面向多元利益主体的综合型规划。本研究通过四川北路街道社区规划的实践，探索了精细化视角下，超大城市社区规划需要关注多途径的调研方法、精细化的设计内容和共治化的实施机制，来进一步提升社区空间治理能力，以期为同类型社区的发展建设提供有益参考。
李潇 上海同济城市规划设计研究院有限公司 副主任规划师 工程师
本论文在 “2020/2021中国城市规划年会 专题会议十一：面向高质量发展的住房与社区治理上”宣读
原文始发于微信公众号（同济规划TJUPDI）：年会论文宣读 | 精细化治理视角下超大城市社区规划探索——以上海四川北路街道社区规划为例
