卢庆强：人居环境建设与空间治理的研究与实践

今天跟大家探讨我们对城镇化、人居环境以及空间治理的相关研究与思考，重点讨论三个方面：一是基于国家视角的新型城镇化与国土级的空间治理，二是发展与治理的核心——城市的战略设计与规划治理，三是进一步探讨面向复杂科学的人居环境科学及其知识生产的科学范式问题。

包括三个方面的重点：第一，城镇化和城乡发展的文明视角与国家方位；第二，基于大国空间治理的三类空间格局；第三，国土空间治理任务和重点制度的建构，这几个方面是在当下的中国式现代化语境，从国家发展与新的发展阶段，探讨城镇化的中国道路问题的几个考察视角。

第一方面，新型城镇化需要以中国式现代化作为一个基本遵循。我们需要考虑中国特性、中国治理场域下看待未来的发展问题，这既需要有国际视野，也需要关注历史的文化智慧。这里的历史文化是一个智慧传承问题，而不仅仅是一个遗产保护问题；在这个基础上，进一步遵循以人民为中心，同时着眼于绿色、创新的路径以及文明及其生成的视角。

中国式现代化的城镇化道路

一是中国特性，归纳和总结为：“巨量”、“大国”、“并联”这三个核心关键词。过去谈论中国的城镇化问题很多会用“快速”一词，但放在整个城镇化历程和国际比较语境中，可以看到，不管过去40年还是面向未来城镇化速度的进一步减缓的趋势，这还是处于第二层面的问题。我们更需要关注和处理的是：作为大国和巨量人口的城镇化任务，更为重要的是整体的、全面的、均衡的发展与整个空间的非平均主义之间的关系，以及当下非常复杂的五化同步和多价值目标互相交叠所引发的问题和路径的复杂性，这两个方面是思考中国城镇化的核心特性，也是需要重点考察的关键。

二是如何看待国际视野，同样是三个视角：一是文明互鉴，处于经济后发优势地区可能具有不同路径，以及不同模式的文明互鉴的视角；二是底线思维，这是我们过去学术探讨过程当中可能会被遗忘或者是轻视的部分，从治理思维与政策制定视角来说，需要具备不能发生大的社会动荡与落入城镇化陷阱的底线思维，而这样的一个反向思考的底线思维是需要我们考虑大国城镇化的一个基本要求；三是中国智慧，即向世界讲述中国故事与中国成就。

三是如何考察以人为中心的全面现代化，过去新型城镇化规划的首要任务是农村人口转移市民化问题，而当下及未来是面向全体人民的全面发展，首先需要面对的是实现共同富裕的问题，及其新的对美好生活的需要。我们提出实现人的现代化、城市的现代化、乡村的现代化和空间治理的现代化，这是在城镇化领域实现的四个现代化问题，以及传承历史智慧并考虑当下治理场域的城镇化中国道路，即实现人地和谐、城乡共生和空间共享，这些都是我们相关课题研究的主要成果。

下面重点说一下绿色底色、创新引领、文明生成是城镇化中国道路的特色，或者说是我们需要遵循的模式和路径。

四是绿色化的问题，绿色是一个底色，考虑人与自然和谐的现代化，而绿色化的核心是从唯物的绿色走向人的健康发展问题，这是考虑绿色化发展的一个基本遵循。在这个基础上，我们重点考察绿色化发展的空间格局，这个格局需要从整体性的共同体逻辑和思维出发，如何去处理不同地区的不同发展模式，也就是不同的发展阶段与其各得其所的发展方式。

五是如何适应或者服务创新驱动引领的现代化。首先是发展的动能问题，城市网络联系的核心主体是企业的主体地位，在创新体系中的地位决定了城市在整体网络中的地位。在这个基础上，需要进一步拓展，从创新动能到智慧生活和智慧社会，“智慧为体、家园为用”，最终是服务于整个家园和社会的使用和构建，以及整体的运营和现代秩序的产生。

最后，考察城镇化问题，需要更多的从文明的视角，基于中国式现代化和人类文明新形态的整体要求，在这个视角下讨论城镇化的发展和城乡建设问题，可能会有一些新的认识和侧重点的变化。我们所有的空间有自然属性，但是回归到文明及文明生成的视角，人居环境的属性是我们人类文明创建的核心属性，它既是传承中华文明历史文化的需要，也是面向未来承载新的人类活动、创造新型文明的需要。同时，在新的文明形态语境下，人居环境是文明本体和文化创新，比如前面提到的“五位一体”，尤其是生态文明的深化，以及并联式现代化的文明型态；在这个基础上，产生的新型城乡文明，如扩展到全域共同体的新型人居环境形态。最终，整个中国的城镇化和城市空间的生产，从器物、制度、思想三个不同层面，全面呼应现代化发展的不同层级和及其要求，以中国式的空间生产、中国式的空间治理、中国式的文明路径来呼应中国式现代化的内涵、模式、路径以及发展要求。

第二方面，以战略塑造格局。不管是什么样的城镇化类型与模式，需要在大国整体的空间格局构建上，这是必然要落下来的内容，包括三大格局，即国土格局、城市格局、城乡格局。不同的空间格局背后需要有整体性的国家战略加以支撑，如国土格局，有不断深化的主体功能区战略与区域重大战略；城市格局，需要将城市作用和整体格局上升到新的国家战略层面考察；城乡格局，重点是支撑乡村振兴的战略。最终形成以城市为引领，着眼于整个国土发展和安全的中国式现代化整体格局的支撑和构建。

中国式现代化的空间格局支撑和构建

一是国土格局层面，需要从地理格局到主体功能格局的认知与路径转化，其背后是不断深化认识和不断完善的制度与政策体系。需要从传统的地理分区到主体功能分区，从功能分区再到政策分区，进而从系统的政策体系配套到发展系统设计的完善，这是从“十一五”到现在以及面向未来都是需要持续完善和发展的。在此过程中统筹发展和安全两类地区，需要从现在单纯的三线逻辑，上升到国家尺度需要管控，以及需要差异化分类发展的不同类型的国土空间格局。

二是城市格局，需要从等级协同到区域协同。从强调一般性的大中小等级协同，到强调城市区域内的网络化、扁平化、专业化的区域协同，以及城市区域之间和城市区域之外的区域协同，这是考察不同的城市协同需要转换的核心逻辑。包括现在大家探讨城市人口的发展趋势是大城市化还是小城镇化，这个说法和视角都是不准确的，人口和经济往城市化高度密集地区的方向聚集，这是全球性的规律，也是中国城镇化的一个整体性趋势和要求。

三是城乡格局，探讨乡村振兴和城乡关系也是有不同空间维度，考察的重点和要解决的核心任务是不一样的。如从国土尺度，是城和乡两个独立主体之间的城乡关系，重点是城乡的不同功能、不同产出；在中观的区域尺度，重点则是不同地区的县域分化，及其差异化发展路径问题；再有就是市县尺度，则是城乡融合的高度互嵌、互促性的新型城乡关系和空间关系的产生。现在讨论中国“三农”问题的复杂性，在制度顶层设计时，加强空间维度的差异化认识与差异化治理，可能是我们在不同层面处理不同的城乡问题的破题之路。

第三方面，以战略与制度引领国土治理。在大的空间格局之后，要构建一个更为合理、有效的国土治理体系，其核心是以战略和制度的建设，引领整个空间治理体系的构建。

中国式现代化的空间治理

治理模式。在中国式现代化的治理场域，我们的治理模式，首先是强调人民中心，然后是强化中央总揽功能，以及尊重地方实践创新的路径，同时在这个过程当中也要发挥有效市场的模式。

治理对象。前面提到的不同空间尺度以及治理对象的内涵要加以区分，包括国土级的空间治理、城市的治理和县域的治理，治理的任务和重点会有差异。

治理任务。保障安全、统一市场、均衡服务、共同富裕，这个是在不同治理对象都要实现的整体治理核心的任务。

重点制度。在此基础上，不同的制度体系的构建是我们考察的核心和重点，比如面向区域均衡需要区域协调制度、主体有效需要主体功能区从战略到制度、人地和谐要建立统一的用途管制制度、共富共享背后是资源配置制度、协同共治要求是主体协同的制度，等等。在这些制度建设方面，我们的空间治理体系、空间整体性的逻辑构建，还有很多需要完善和提升的空间。最终，如何实现以共富为中心，着眼于共治共享的中国空间化治理。

以上是第一个大的方面，与大家交流的国土层级空间治理问题。

包括三个方面的内容：城市发展与治理的国家战略、空间升维以及规划治理。

第一方面是城市升级的国家战略问题，我们有城镇化的战略、乡村振兴战略、区域战略，但是恰恰现在缺失的是城市本身的国家战略。

一是城市整体升级的国家战略，中央城市工作会议之后，现在更多的是提城市更新行动，我们认为城市更新是城市整体升级战略里面的一个部分，需要以城市升级和系统治理的国家战略整体统筹城市工作，这是现在我们还有待于进一步形成共识和形成统筹制定政策的方向，虽然我们一直说城市很重要，或者说城市的问题很复杂，我们需要强化的是，城市是一系列问题的解决方案与多元目标系统中的关键系统。举个例子，比如中心城市的建设，如何更多的体现其责任和担当，更好的发挥其功能和要承担的具体引领性的作用，比发帽子抢名头更为重要。

二是人民城市的发展理念，未来城市发展的理念，需要不断提升和强化人民中心的价值观。从人本到人民、从部分人群扩展到全体人群、从基本需求提升到美好生活等等，我们正在不断深化城市健康指数、幸福城市等相关的研究，就是进一步深化细化这方面的认识和具体化。同时，从扩张周期进入到质量周期、从物质系统到复杂人居系统的不断提升和完善，从自上而下管理到政府主导的多元主体参与治理，进而到自主参与——用脚投票和自主参与的城市权利与国民待遇等相关的制度设计，以及从资本的无序扩张到有序规范和有效的引导，从分割式的单元治理到市场机制和共治机制的建立，这些都是基于人民中心发展理念，新的发展要求和新的制度设计的方向。

三是人民城市的空间生产方式，强调社会主义空间生产方式，所有的理念是需要有背后的制度设计和相关秩序建构的要求来落地。除了传统关注人民安居乐业的要求之外，需要重点关注对空间和资源配置的公平性和共享性，确保空间的使用功能优于交换功能等等。需要关注空间公平的四层保障，我们从人本需求角度，之前更多的是关注马斯洛的人的需求层级，但这些是基础性的人类需求，现在当人类需求升级到以人民为中心，需要从城市整体性思考，需要有新的转化：底层是生活和安全的保障，第二层是国民待遇和自由迁徙的保障，再往上是公共利益和公共价值的保障，最后是自主参与和自我实现的保障，这就实现不同层面人民的需求和权利保障的供给问题，是城市整体性的需求响应战略和空间的生产要求。

城市权力与空间公平保障金字塔

第二方面是空间升维，即城市高质量发展与治理的空间升维。考虑城市未来发展时，需要从城市治理的视角，在不同的空间维度解决不同的城市问题，依然需要有一个更为整体性的认识，总结城市空间治理的三个维度，即区域维度、更新维度、城乡维度，整体性但差异化的处理城市问题、城市高质量发展和提升城市治理效能。

城市治理的三大空间维度

一是城市区域维度，这是城市的区域时代和城市区域尺度，从中心城市到都市圈的构建，如何从整个区域尺度，对城市空间的结构性供给的转化，从组团型城市到都市圈型的组合城市，去疏解核心区域过度的压力，以及空间治理的协同制度短缺等方面的问题，这是需要进一步完善和深化的内容。

二是城市更新维度，它是高质量发展、高质量空间供给的重点，从单纯的单一维度的棚户区改造、老旧小区改造到城市环境整体质量的提升、城市生活的复兴以及城市文明的传承和创新，再到城市发展方式的转型、空间利用的升级和空间生产的回归，这一系列需要从城市更新的整体维度去探讨。

三是城乡融合维度，这是基于中国城市的特色——城乡合治的传统、城乡共存的政区，这个方面是有别于国际上讨论城市问题和乡村振兴问题的特色化差异化视角；从全面缔造中国新型的城乡文明视角，在城市空间尺度，就是新时代的田园城市或公园城市，整体发挥城乡的一体两面、价值共生、共同富裕等，综合性地考察中国的城市和城乡问题。

以上三个尺度的高度融合和解决城市问题的高度联动，即中国的城市是包含城市区域，包含城乡，也包含城市新区和更新地区，这个是当下探讨中国的城乡问题特有的空间形态特征和空间价值特征。

第三个方面是规划治理，规划治理或者是城市治理视角的规划升维，首先需要说明的是物质环境的建设是快速而激进的，但是生活方式和治理方式的变化是渐进和复杂的。这是为什么前面说需要从快速的城镇化语境转入到更为面向人、面向治理、面向生活，而转化为慢性的处理的原因。这里包括治理场域的多样性、包容性、不确定性，治理模式的有效、有限和能动问题，以及整体性的问题响应、情景响应、政策响应和过程追随，这在传统规划治理语境中，有一部分是相对比较弱化的，有一部分是没有的。

城市治理视角的规划治理

一是治理主题。面向空间实践的城市治理，不管是整体治理体系的构建以及重点治理问题，如大都市区的问题、乡村振兴的问题、高密度空间的问题等一系列问题，都是我们当下的重点。同时不同空间尺度下，治理的重点和需要管控和引导的重点，也是有差异化的，包括治理制度的不同模式构建，比较典型的就是都市圈协同治理体制的构建，这些都在不断尝试和探索过程当中。

二是规划价值。规划设计的力量和规划价值的认知，从实现需要到创造价值再到参与治理最后到系统治理，是一个不断升级转化的过程。比如现在还在探讨不同的规划体系模式，不同的规划之间的衔接、整合和互动、互促的关系，这些也是当下需要重点解决的问题，需要在这方面做持续研究。

三是技术治理。关于技术向善和技术善治的问题，尹老师刚才也提了很多精彩的观点和见解。技术创新在整个城镇化发展和现代治理体系构建当中有不同的作用，但是最终是面向智慧社会和人民共创的整体性治理工具，服务于治理场域的变化，支撑科学决策系统和城市支撑体系的建立，这是技术向善和技术善治的要求。

这是第二个大的部分，与大家分享的城市层面考察和关注的重点。

首先面对人居环境问题的复杂性，需要强调问题驱动和实践牵引，这是一个基本的核心视角。在这个基础上，从多学科到交叉学科到超学科，需要跨学科、跨领域、跨层次的系统科学思维，从领域科学的视角，包括众多一级学科，既有自然科学的合规律性的要求，也有社会科学的合目的性、系统科学的综合集成和管理科学的集体行动等方面。需要在方法论层面上不断吸收和借鉴，同时基于问题驱动和实践牵引的学科特性，需要整体性的考虑。同时，人居环境科学是复杂系统科学，需要遵循有限求解、动态调试和多价值目标的系统工程或者体系工程的要求。

其次是复杂科学要求下知识生产方式的变化，也是清华在这个板块里践行的政产学研用的整体性逻辑，以及搭建跨学科和超学科的科学共同体、开放跨界联盟的方式，以人居环境科学的实践引领中国新型城镇化的实践和知识生产。在这举一个例子，在都市圈的相关研究中，遵循一种“学术研究—规划实践—政策支持—实践反馈—理论提升”的超学科的知识生产闭环，探索高质量发展的城镇化和人居环境建设的知识生产和价值创造问题，这是面对复杂科学问题和新的知识生产需求的整体性应对模式。

最后需要以科学革命和范式提升的视角与要求，去考察规划学、人居环境科学的实践与知识生产。人类追求未来范式的转换，需要面向社会实验和计算模拟，即技术需要从整个社会构建的视角考察；需要以人为主在人机交互里面依然是不变的主题，同时不断从动态的实践和对实践动态调试的过程当中，践行中国道路和新的文明生成的时代需求，这是现在考虑人类追求未来的范式要求。

在此基础上做一个小结：以革命之勇气与智慧，守正创新，勇毅前行。

价值导向：比价值技术更重要的是价值导向。

时空趋势：比短期时效更重要的是遵循大势。

问题驱动与实践牵引：技术治理与人民共创相结合。

城市引领与空间维度：以城市为重点的不同空间治理维度。

复杂系统的有限求解：正视不确定性、开放协同与关键系统。

知识生产与价值创造：自我革命、科学革命、技术革命。

学问须有生死感，实践应以价值观

我们面对的不光是解释性、描述性理论，而是规范性的理论，最终需要改造世界，这必然要有一种足够的敬畏、足够的担当和足够面向世界和社会整体构建的需求；同时实践以价值观，所有价值的理念、价值的追求和整体性的科学应对，需要科学革命、自我革命的勇气，以此与大家共勉。

排版｜李刚

封面图 / 图片｜供稿部门

供稿｜总体研究中心