治理规划 | 张勤：城镇开发边界，工在界外

“划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管治边界”是《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对国土空间规划编制的要求。目前，市级层面生态保护红线已现雏形并逐步稳定；随着第三次全国国土调查工作收官，摸清了永久基本农田的资源家底，一旦国家明确永久基本农田的认定要求，划定工作指日可待。但城镇开发边界的划定工作还很不明朗。对“如何划”在理念和方法上仍存在困惑，对“如何管”缺乏深入研究和系统谋划。

杭州是原住房和城乡建设部与国土资源部共同确定的城市开发边界划定工作试点城市（2014 年 2 月），划定成果（下文中简称“杭州 2016 边界”）纳入2016 年 1 月经国务院批复同意的《杭州城市总体规划（2001-2020 年）》（2016 年修订），是为数不多的划定开发边界并经国家批准的城市。按照国务院批复要求，杭州编制了《杭州城市开发边界实施规划》（2016 年 6 月经市政府批准），并在开发边界外开展了“郊野单元控规”编制试点，已有 9 个“郊野单元控规”经市政府批准。本文结合当前的问题和当年“杭州 2016 边界”的工作实践和理论思考， 就城镇开发边界划定工作谈谈个人的意见。

十八大以来，中央在召开的会议和下发的文件中反复强调划定城镇开发边界。

中央对城镇开发边界工作的要求从战略层面直至操作层面，并把开发边界作为自然资产监管，促进自然资产保值增值的手段。应秉承生态文明建设思想和理 念，系统学习和深刻理解中央对划定城镇开发边界工作的要求。我学习的体会是， “把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”是目标；“引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能”“推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式 转变”“从严供给城市建设用地”“科学配置和严格管控各类自然资源”是任务；“在 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上”“科学确定城镇开发强度”等是工作方法。

建立国土空间规划体系的目的是“整体谋划新时代国土空间开发保护格局”。据《2019 年城乡建设统计年鉴》，2019 年全国城市、县城、建制镇建成区面积合计为 12.34 万平方千米，约占全国陆域面积的 1.3%。据此判断，城镇开发边界外的生态基质空间面积广大，是国土空间的重要部分。

城镇实体空间与包括生态空间在内的区域乡村空间是互为环境的。从生态系统构建的角度出发，区域乡村空间是基质空间，城镇实体空间是斑块和镶嵌体。皮之不存，毛将焉附。划定城镇开发边界，要着眼区域基质空间的可持续发展，通过生境识别和风险评估，从整体入手梳理规划区域的生态系统，研究自然地理格局和生态系统演化，维护山水林田湖草海的系统性和整体性，在明确生态格局的基础上进一步优化国土空间格局；明确各类必须严格保护和控制开发的地域范围，明确生态维育保护和修复的要求。生态保护红线是生态基质空间需要严格保护、控制建设的区域，只是生态系统保护的一个局部。

建设人与自然和谐共生的现代化是生态文明建设的目标。从生态空间的完整性、系统性角度，区域生态基质空间 / 乡村空间与城镇实体空间是不可分割的整体。划定城镇开发边界，不是为了把城镇与区域分割开来，而是要把城镇发展融于自然和人类进化的协调过程之中，“把城市放在大自然中”。城镇开发边界内的区域也要根据城市功能实施必要的规划建设管控，不能都用于建设；城镇开发边界外的区域也不是全面禁止建设。要按照人与自然和谐共生的要求，分析人类发展和人类活动的规律和趋势，不仅要对人类的开发建设活动加以规制和引导，而且要通过技术创新系统提升人与自然的平衡关系。以杭州本轮规划中提出的城镇开发边界初步划定方案为例，城镇开发边界内外建设用地对应的人口密度分别是 9575 人 / 平方千米、6158 人 / 平方千米。要通过城镇开发边界的规划管控，在开发边界内坚持集约紧凑的要求，促进人口和经济活动的合理集聚；在开发边界外坚持开敞疏朗的要求，控制开发强度不增加并逐步下降。

从世界城镇化发展的经验和趋势判断，即使到城镇化发展的稳定阶段，仍会有一定规模的人口生活和居住在开发边界外。据《2019 年城乡建设统计年鉴》，全国乡镇和村庄建设用地为 13.6 万平方千米，高于城镇建设用地。同年，我国城镇化率已经达到 60.6%。广大乡村地区，一方面因城镇化过程的影响，人口大量流出，人口构成发生巨大变化，居住用地必然减少；另一方面因农业从传统自给自足的小农经济转向与城镇化大市场相关联的产业化、现代化农业经济，产业用地必然会增加， 将面临持续的生产生活空间重构过程。另外，在城镇化快速发展阶段，不仅有由于盲目发展导致的对生态环境的主动破坏，也有由于对农业和生态的忽视导致的消极撂荒、失管，危及生态本底的可持续发展。因此，开发边界外的管理不能只是禁止和限制建设，更要注重生态本底的结构优化、居民点体系的布局优化、三生空间的品质和功能提升。

我国正在从全面小康迈向共同富裕，在提升国家综合竞争力、满足人民群众对美好生活向往方面，对城市和乡村的空间规划建设管理的要求越来越高。可新增的建设空间是有限的，但城市的功能提升是持续的。建立国土空间规划体系是适应生态文明新时代空间治理现代化需要的改革，将城镇开发边界和生态保护红线、永久基本农田三条控制线纳入规划，不仅是规划的改革，更是空间治理体系的改革， 要通过“多规融合”，发挥规划在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用。在战略层面，在确定必须保护和控制开发的自然生态基质空间的基础上，明确可供开发建设的区域，并根据城镇发展战略以及相应的建设用地供需关系，确定城市建设用地以新增扩张为主或以存量提升为主的战略导向，在新增建设用地资源紧缺的地区，尤其要提出新增建设用地的投放重点、投放时点，为未来发展留下空间。从宏观层面，要发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础作用，把城镇开发边界作为保护国土空间的自然本底、生态格局的依据；在实施层面，把城镇开发边界融入细化山水林田湖草管理，明确生态保护、生态修复要求和功能准入， 健全面向全域、全要素、全过程的用途管制制度。

长期以来，以非建设用地为主的城镇开发边界外地区空间管控相对薄弱。城市规划存在重城内轻城外的问题，适应非集中建设区管控要求的详细规划层面研究不够深入；土地利用规划则较注重指标调控、建设与非建设用途转换等内容，对区域功能组织、空间结构、镇村体系、设施保障等方面缺乏统筹。如果对划定城镇开发边界的战略意图缺乏深刻的认识，对开发边界外的空间特点和需要管控的问题缺乏充分的了解，很难科学地划好城镇开发边界。

划定城市开发边界是杭州 2016 版总体规划修改的重要内容。在“杭州 2016 边界”划定过程中，着力围绕于法有据、空间落实、多规融合、简便易行逐步深化实践探索，划定边界，制定实施规划并试点依据开发边界健全开发边界外区域的规划管控。

第一步，依据国家、省及杭州市国土、环保、林业、水利、文物等部门依法提出的多项空间开发控制要求，包括法律法规、技术规范和法定规划，梳理出从生态红线、永久基本农田、25 度以上生态敏感地区、水源保护区等 18 个空间管制的要素并借助GIS 技术把这些要素逐一落实到空间上（图 1）。

图1 杭州市空间控制要素空间叠合

第二步，针对空间管制要素落地过程中出现的空间界限重叠和相互矛盾，按照较低的控制要求服从较高的控制要求的原则，通过部门协商加以统筹。以谋取最大公约数的理念，整合各项控制要求的空间边界。

第三步，从整体和长远发展要求出发，结合基础设施布局、人口和经济活动的布局对界限予以优化，形成满足各项空间开发管制要求的“空间一张图”。开发边界外区域面积 2167 平方千米，占当时市区面积（3068 平方千米） 的约 70%（图 2）。开发边界内作为适建区，要坚持集约紧凑的要求，依据城镇规划进行集中成片的开发建设。开发边界外为限建区和禁建区，主要为水源保护地、农田、湿地、生态公益林等生态开敞空间，以及村庄和零星的城镇建设用地，要坚持开敞疏朗的要求，制定相应的限制或禁止开发建设的政策和措施加以控制和引导。

图2 杭州市城市开发边界图

客观地讲，当时选择这样的划定方法是被逼出来的。一是因为回答城市在规划期内“建多大规模合理”太难。改革开放以后，城市建设投资主体日益多元化、投资形式日益多样化。建设用地的要素特征越来越强，建设用地需求与人口规模并没有确定的数学逻辑关系；人口向城市集聚的随机性越来越强，人口规模预测难以精确、精准，无法依据《城市用地分类与规划建设用地标准》核算建设用地需求规模。二是城乡在空间上相互渗透和融合，难以区分“城镇建设用地”。长三角地区不仅城镇化水平高，乡村在产业结构、就业结构和收入结构方面呈现显著的非农化。在城市边缘地区，统计意义上的城镇建设用地与村庄建设用地犬牙交错， 功能混杂。现状难以识别和区分，未来的变化趋势不确定。

2016 年 1 月国务院批复《杭州市城市总体规划（2001-2020 年）》（2016 年修订）时要求杭州要落实好《杭州市城市总体规划》确定的城市开发边界， 加强边界管控，促进城市紧凑布局。杭州市按照国务院批复要求，组织编制了《杭州市城市开发边界实施规划》。规划内容主要包括以下方面：

一是详细调查开发边界外土地开发利用情况。杭州市政府组织相关部门和各区政府，通过遥感影像初查与实地核查相结合，对杭州开发边界外土地开发利用情况进行了详细调查，建立了杭州市城市开发边界外“现状建设档案”。调查结果显示，城市开发边界外的自然基质空间占 91.8%，建设用地占 8.2%。在现状建设用地中，绝大部分为村庄，占 86.5%（表 1，图 3）。调查发现，村庄人口逐年减少但建设用地逐年增加。非村庄建设用地，特别是工业用地利用效率低，存在环境污染和对景观风貌的负面影响。

表1 杭州市开发边界外空间利用现状

二是分类处置开放边界外的现状建设。按照严格保护开发边界外生态基质空间的基本要求，针对开发边界外现状建设用地的属性（村庄或非村庄）、位置（禁建区、限建区）和合法性（是否取得相关的行政许可）等实际情况，分别提出整治要求（表 2）。包括清除未经许可的非村庄类建设和禁建区内的建设。考虑到未来仍有数以百万的人口居住在开发边界以外的区域，原则上保留符合控制要求现状村庄并严格控制增量。

表2 开发边界外现状建设用地处置原则

三是明确保留建设的整治要求。对允许保留的村庄和非村庄建设用地，按照项目所在地块所对应的保护控制要求，用“一村一方案”和“一村一策”的方式明确完善功能、品质提升的目标和任务，并明确长期管制要求，明确开发强度减控目标和实施步骤。

四是细化开发边界外空间利用和保护要求。开发边界外除最基本的限建与禁建要求外，不同的区域还有特定的保护要求。如水源保护、基本农田保护、湿地保护、行滞洪区的控制以及地质灾害易发区的防护等。要明确这些保护要求的区块边界， 明确准入要求，积极与现代农业、生态旅游等功能相融合。结合杭派民居建设， 加强对村庄景观与风貌建设的引导。并将这些管控要求落实到当地的法定规划中， 确保长效管理。

五是促进开发边界内外的功能融合。随着人民生活水平的提高，开发边界外的基本农田、生态林地、水系湿地、自然村落成为城市居民经常活动的游憩空间， 成为城市重要的功能空间。规划建设一批具有一定规模、自然条件较好、公共交通便利的郊野公园，进一步优化郊区农村生活、生产、生态格局，使开发边界外的功能与城市功能融合、贯通。在严格保护开发边界外生态基质空间的同时，拓展市民休闲空间。同时要进一步推进市域公交和慢行系统的一体化，进一步推进绿道网的贯通，增强开发边界外生态空间的可达性，让开发边界建设为城乡居民带来更多的获得感。

六是借助 GIS 技术对开发边界外生态空间实施动态监控，建立城市开发边界管理的长效机制。

依据《杭州市城市开发边界实施规划》，杭州市在余杭区瓶窑镇试点开展城镇开发边界外郊野单元控制性详细规划的编制。截至 2018 年 10 月（市规划局与市国土局机构合并前），有六个试点郊野单元的控规经市政府批准。规划主要任务：

今天回头审视当年的工作，既有欣喜也有缺憾。杭州 2016 边界划定和落地实施的过程，坚持市域一体和城乡统筹，由外而内，从明确需要严格保护和限制开发的区域着手，确定城镇开发边界，并进一步细化开发边界外的空间管理，较好地体现了战略引领和刚性管控理念。从 2016 年 1 月国务院批复同意杭州总体规划修订方案，到 2018 年 10 月市政府批准试点郊野单元的控规，城镇开发边界的作用得到比较系统的体现。对照生态文明时代新发展理念对构建国土空间规划体系的新要求，杭州 2016 边界对构建完整的生态体系考虑得不够，也缺乏“双评价” 的支撑；GIS 系统的建设主要靠卫星影像支撑，在翔实程度和精准程度方面存在较多问题；政府内部对城镇开发边界的作用缺乏正确的认识，规划的权威性不足。

今日重提旧事，希望能触发学界和各级职能部门的关注和讨论，以杭州 2016 边界划定与实施的实践为样本，探讨从外向内划定城镇开发边界的必要性和可行性，调整完善城镇开发边界划定与管理的路径和方法。

划定和管理城镇开发边界是要将自然生态的观念上升为国家管理制度，关系到发展理念和发展方式的转变。划定和管理城镇开发边界不是简单的指标测算、规模核定，是国家在城镇化过程中统筹调控区域城乡空间、生态空间，实现人与自然和谐共生的制度安排公共政策，是实现空间治理现代化的重大改革。

2020 年 9 月，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，特别附加了“城镇开发边界划定要求”（附录Ｇ）（下文简称“划定要求”），明确了对划定方法的具体要求。个人认为“划定要求”在思维上是“由内向外”的，在方法上是通过判定一定时期内城市“能长多大”或“该长多大”来推进的。对照中央对城镇开发边界划定工作的要求存在以下几方面的不足，应通过对各地实践的总结评估，尽快调整完善。

其一，定义的逻辑没有从自然生态系统整体出发。根据“划定要求”，城镇开发边界是“一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界”。立足点是“一定时期”和“城镇发展需要”，无论从时间维度还是空间维度，都是局部而非全局。“城镇集中建设区”“城镇弹 性发展区”强调都是建设需要，虽然表达了对建设活动的控制意图，但没有充分 体现生态约束的刚性。仿佛对生态空间的占用是可以根据建设的需要商量着来的。“特别用途区”虽然从文字上看是基于对生态和文化的保护，但目的也是“为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性”，仍然是从局部出发的。

其二，对基质空间自然生态功能保护关注的不够。按照“把城市放在大自然中” 的要求，城市与大自然是一个整体，对开发边界外的区域只强调“不能进行开发建设”是远远不够的。“划定要求”虽然强调了“坚持节约优先、保护优先、安全优先，以‘双评价’为基础，优先划定森林、河流、湖泊、山川等不能进行开发建设的范围，统筹划定‘三条控制线’”，但没有阐明怎样保护和提升相对于城镇空间的生态基质空间的整体性、系统性，怎样增进融合和提升。

其三，强化了指标导向的路径依赖。“划定要求”特别强调了依照上位规划确定的“城镇定位、规模指标等控制性要求”。导致各地在划定工作中把主要精力花在算计人口规模、算计历年和未来用地需求、算计如何做足“特别用途区”上， 忽视了对保护生态的深入研究。在具体的划定工作中，容易造成认识的偏差和实践的困惑。

其四，忽略了城镇开发边界与国土空间总体规划编制的密切关系。在实际划定中，不仅要求先于规划方案完成划定工作，而且给出按照以往建设用地增量折算和人口规模确定增长系数等做法，从本质上偏离了“多规合一”的初衷。此外， 强化了地方政府与上级政府的“指标博弈”，客观上诱导各地脱离实际做大需求，并在“弹性发展区”“特别用途区”上互相博弈，寻求利益空间。

要按照构建国土空间规划新体系的要求，要从生态整体性、稳定性的角度看待“边界”、超越“边界”；从管理的现实薄弱环节，加强界外管理。

一是要深刻理解人与自然和谐共生的道理，把推动城市发展转型、提升城乡品质、保护自然价值、增值自然资本放在第一位。要以国家和区域为整体，用好“双评价”的成果，构建整体、系统的生态格局，确定需要严格保护和限制开发的各类生态敏感区域；要研究人口与经济活动集聚、扩散、交往的趋势和规律，统筹布局城镇和村庄体系（人类聚落体系）；由外而内、内外兼顾，把城镇发展融于自然和人类进化的协调过程之中。

二是要实事求是地理解城镇开发边界的刚性，从健全管理入手逐步锚固边界。划定城镇开发边界绝不是为了确定城镇的开发建设规模。“开发边界”是以生态基质空间为基础划定的规范人类活动斑块、廊道和镶嵌体，从生态体系看，应是连续统一的整体，不能简单分割。所谓“边界”是与管理权限和管理政策对应的管理（管治）边界。譬如，瑞士《空间规划法》明确由州指导性规划划定建设区、农业区和保护区的位置、范围。这个范围，既是全州空间开发的总体控制目标，同时也是州和所辖市镇在空间规划建设管理事权上的“楚河汉界”。无论市镇的行政辖区范围多大，市镇的规划和建设管理的权限都限于州指导性规划确定的建设区内， 建设区实际上就是各个市镇的规划区。可以借鉴瑞士的经验，利用各地城镇开发边界划定的初步成果，从外而内研究和构建功能、边界、事权对应的城镇开发边界管理体系，通过一段时间的运行锚固城镇开发边界、健全管理机制。城镇开发边界实际上是就是生态管控的边界，应该相对持久稳定。不能编一轮规划就“算计” 一次。要构建国土空间规划体系，实现空间治理现代化，首先要革除这种痼疾和陋习。尤其不应在开发边界外设置“城镇弹性发展区”。应根据城市与区域的城镇发展战略、空间资源条件设定为满足城市重要的战略性功能发展需要的“战略留白区 / 战略意图区”，并建立相应的管理制度。2016 年编制完成的《杭州城西科创大走廊空间总体规划》针对规划区域发展空间碎片化的情况，从保障“创新策源地” 目标出发，将交通区位好、地块较为完整的区域逐一梳理出来（约 16.7 平方千米） 作为控制战略意图空间，并提出准入方向和许可权限层级建议，为重大创新平台项目和创新经济长远发展提供空间保障。

三是要全面发挥国土空间基础信息平台的作用，健全城镇开发边界的管控机制。空间资源的配置是政府维护社会公正、调控经济社会发展的重要手段，既要适应市场的灵活性，又要体现维护整体利益和长远利益的原则性。我国城市，特别是设区市大多具有多片建成区。从市域层面看，以保护生态系统性、完整性为目的的开发边界，在空间上可能是不连续的。国土空间基础信息平台不仅可以准确掌握现状土地利用情况，而且可以叠加人口和经济社会信息。以平台为依托， 可以精准、精确划定边界，并按照生态保护的重要程度分类确定管控权力的行政层级、方式方法和管控强度，配合项目审批、规划编制、规划审批等规划工具，逐步实现按照“法无禁止即可为”的要求公布准入清单和负面清单，让遵守城镇开发边界成为行为准则。可以按照禁建、限建和适建的管控口径，把永久基本农田、生态红线、历史文化遗产保护等多项空间管制要求整合、简化，统筹落实到一个空间上，形成空间开发管控“负面清单”的“最大公约数”，简洁明了，利于操作，更有利于维护空间政策的严肃性。

四是要注重区域城乡功能的综合提升。随着经济结构调整的深入和人民生活富裕程度的提高，空间承载的功能越来越多样化，空间的经济与社会价值得到不断发掘和提升。譬如开发边界外的乡村地区，正在承载日益丰富的、与生态保护要求相符合的城市休闲游憩功能。我国的城镇化水平已达 64%，大多数沿海经济发达地区的城镇化水平已超过 70%。作为传统农业大国和人口大国，正在进入人口城镇化的稳定阶段，应对城镇与乡村地区对建设空间需求趋势做出理性的判断， 并通过划定城镇开发边界，促进对生态基质空间的保护、提升乡村的发展质量。在明晰适建区、限建区和禁建区的基础上，统筹城乡经济社会发展和生态环境保护， 合理配置基础设施和公共服务设施，激发空间的活力和价值，切实保留绿水青山， 造福城乡人民。

2021 年 6 月 于杭州

（感谢赵群毅、罗翔对本文提出的宝贵意见和建议。）

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