【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《英国法立“城市开发公司”的机构属性评析——兼议英国城市更新实践经验与我国城市更新机构的建设》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
当前我国城市进入存量发展阶段，更新规划及其实施问题逐渐显现。以行动规划的视角检视我国的更新制度，现实中将城市更新的规划与实施分为两个任务阶段，进而分别对应政府和市场两个主体，这样的实践是失效的，需要引入一个新的行动主体来回应更新问题。“城市开发公司”是英国立法创设的非政府部门公共机构，是具有政府管制权限、采取市场运作机制的更新行动主体。本文立足我国更新规划实施问题，聚焦英国城市更新机构治理经验，系统引介了英国法立更新机构——城市开发公司，从机构的法制建设和组织模式对机构属性展开评析，阐述其实现更新综合目标的机制，以期为我国创设更新机构和探索更新发展长效实施机制提供新的视角。
回溯英国更新历程，城市更新始于工业革命后的贫民窟清除运动，进而扩展到城市物质环境和住房问题，又从住房问题延伸到社会制度的稳定问题。在1970年代全球化和去工业化的背景下，凯恩斯主义政策下的福利住房制度和社会保障体系的不可持续性已成为社会共识，早期物质环境更新未能解决不断加剧的经济和社会不平等，“贫困地区”的出现进一步触及城市物质环境差异与空间平等的根本性矛盾。撒切尔政府时期通过市场化改革，越过地方政府直接设立的城市开发公司有助于解决地区的贫困问题，自此整个1980年代的企业式更新拉开帷幕。
1980年《地方政府、规划与土地法》确立城市开发公司为法定更新机构，法案详细规定了城市开发公司的设立目标、运作权限和权力行使规则（图1,表1）。
图1 《1980年地方政府、规划和土地法》框架及第16部分的条目
资料来源：作者根据《1980年地方政府、规划和土地法》第十六部分第136条（https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1980/65/part/XVI/crossheading/urban-development-corporations/enacted）绘制
表1 英国城市开发公司法定目标与权力
依据法规，英国城市开发公司只能经营中央政府划定的开发区，由国务大臣任命的董事会运营，其他雇员依照指令雇佣，运营资金主要源于中央政府的拨款和土地销售收入。在其存续期间，总体上不以盈利为目标，每个开发项目的盈利部分都回馈到更新开发区域，目标是促进更新区域的经济、社会、文化全面复兴（图2）。
从机构属性来看，城市开发公司是英国的非政府部门公共机构，在管理和运营上有充分的自由度，且地方政府无权干涉其活动。在运作中通过公共投入带动私人投资刺激市场的方式，可有效释放地区发展潜力，成功实现了更新目标。以商业机构规则提供产品和服务，运用经济手段提高服务的品质和效率，但又不以赢利为目，这是城市开发公司与普通商业公司的本质区别。
当前，为规范我国城市更新活动，北京、上海、广州和深圳等城市都设立了一些更新机构，这些机构性质或是咨询公司，或是政府部门。就其权责而言，已有的机构都不能视为城市更新的行动主体；就规划与实施的关系而言，法规仍然坚持“先规划，后实施”的原则，更突出已有政府部门机构制定更新规划的地位和作用；就机构设置的职能性质和关系而言，本质上法规没有创设新的更新主体类型，依旧是商业机构和政府机构两方组织的模式，更新缺乏具有“规划与开发”综合职权的规划行动主体。
城市开发公司是英国回应衰退地区更新问题所创设的行动主体，而法律赋予机构的权力与机构在指定范围和周期内完成更新目标的责任相匹配。基于这种认识，笔者从目标、周期和范围三个维度，思考当前我国更新实施主体面临的困境：
（1）城市更新目标的复杂性和长期性要求更新目标的设定应基于实施能力，统筹实施任务的主体应具备调整利益关系的权力。
（2）更新项目的目标综合性和长期性与商业投资的内在诉求不一致，这是导致更新项目市场机制失效的原因之一，而稳定的公共资金支持和市场持续的推动力是长效更新的保障。
（3）一个更新区域视为一个更新项目，分别由不同的开发主体负责，面临主体之间协调发展困难、开发能力不足等问题。在实施运作层面应将更新区域与更新项目区分开来，一个更新区域由一个综合治理的行动主体负责统筹落实更新区域的发展目标，行动主体可以分解出若干更新项目，并交由不同能力的主体实施，对应完成不同的行动目标。
借鉴英国城市更新经验，本文对完善我国更新机制提出如下建议：一是创设更新行动主体，也就是城市更新机构；二是结合英国参照新城开发公司建构城市开发公司来整体性回应更新问题的机构演化经验，建议我国在新区管委会实践机制中概括出更好的制度经验，建立面向综合性更新目标要求的城市更新机构，并提出城市更新机构在行动的范围、权力和规则上的具体指引。
在新的更新机制尚未健全的情况下，通过城市更新机构的创设来探索更新发展的目标是一种具体的行动方式，新的机构犹如生态环境中的一个新物种，通过具体的运作给整个环境带来改变。这个机构可能通过修正的方式被保留下来，或仅仅是作为中间过程的媒介消失了，但其作用不可忽视，应通过不断实践来发现和完善新的机制。UPI
作者：周剑云，华南理工大学建筑学院，亚热带建筑科学国家重点实验室，教授、博士生导师
王丝雨，华南理工大学建筑学院，硕士研究生。645650800@qq.com
香港城市更新策略的治理结构研究——基于委托—代理关系视角【抢先版】
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 英国法立“城市开发公司”的机构属性评析——兼议英国城市更新实践经验与我国城市更新机构的建设【抢先版】
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