【文章导读】以人为本的规划评估：“城市人”理论人本逻辑下的S-CAD方法及应用

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背景：规划评估面向“多元价值”

随着推进国家治理能力现代化战略的提出，城市治理进入重构期，更加强调多元主体协商共治。规划评估通过对规划涉及的多元利益矛盾进行鉴认、评价、协调，成为提升城市治理水平的重要工具。然而，规划评估实践多聚焦技术和实效，例如评估规划编制的规范性和科学性，或评估“规划-现状”一致性及实施后果和影响，而价值评估相对缺乏。规划涉及利益的复杂性和多向性特征明显，基于怎样的价值协调多目标、多资源、多利益主体，从而提升认同度以保障实施，始终是理论和实践的难题。

本文尝试探讨三个问题：（1）基于“城市人”理论如何构建体现中国特色的规划评估原则；（2）如何将这种原则用S-CAD方法演绎以形成可操作的评估路径；（3）这套原则及方法在实际案例中如何应用。

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难题：面向“多元价值”如何整合有效性与认同度？

无论是公共政策评估，还是规划以及规划评估，理论发展都大致经历了从价值中立到价值响应、从工具理性到价值理性的理论延伸（表1）。平衡“多元价值”的规划有赖于整合事实与价值、有效性与可行性，并基于一个能达广泛共识的规范性原则做出决策。然而，西方背景下的评估实践表明，规范性原则越来越难达成共识。那么，中国背景下是否能找到破题的思路？ 

▲ 表1 | 公共政策评估、规划和规划评估的理论演变

资料来源：笔者根据文献古贝 E G，林肯 Y S. 第四代评估[M]. 秦霖，蒋燕玲，译. 北京: 中国人民大学出版社，2008. 和 梁鹤年. 政策规划与评估方法[M]. 北京: 中国人民大学出版社，2009. 整理。

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破题：基于“自存共存平衡”人本逻辑的S-CAD方法

3.1 人本逻辑：自存共存平衡

“城市人”理论视角下“以人为本”是以人的三大属性为本：（1）物性，指人在生产生活活动中追求物质需求满足；（2）群性，指人通过聚居去追求更优的空间接触机会；（3）理性，指人会以“自存与共存平衡”的理性应对由聚居导致的矛盾。人凭理性追求的往往不是自存利益最大化，而是平衡自存与共存的利益最优化。“自存共存平衡”的人本逻辑具有中国特色，体现 “小我”（个体自存）和“大我”（包含“小我”的整体共存）统一于“我”的思想，与现代西方利己与利他的二分法有本质区别。

这为探讨评估方法的人本逻辑提供了思路：（1）以自存共存平衡原则去平衡多元利益的规划可以体现“以人为本”，因为有助于发挥人的理性；（2）有助于明确规划如何影响自存和共存利益的评估可以体现“以人为本”，因为这为自存与共存平衡的理性选择提供必要条件。

基于自存共存平衡的人本原则，并运用S-CAD方法去阐释自存和共存利益的形成机理，两者结合形成“为何评”和“如何评”的有机整体。

3.2 操作方法（人本逻辑具体化）：

基于“自存共存平衡”的S-CAD

S-CAD[S-Subjectivity（主导观点）、C-Consistency（效应性）、A-Adequacy（效率性）、D-Dependency（相互依赖的多元利益方对政策可行性的影响）]是梁鹤年教授创建的一套系统的政策规划和评估方法（简称S-CAD）。

基于自存共存平衡的人本逻辑的S-CAD方法具有以下特征：

（1）基于“先”主导观点（自存）、“后”相关观点（共存）的评估逻辑（图1），构建起多元利益观点与政策有效性之间可追溯的联系。

（2）以“价值、目的、手段、结果”4类政策元素解构政策，将多元利益诉求转化为针对这些元素的意见，从而为多元观点建立统一的评估框架，让利益冲突和互补有迹可循。

（3）S-CAD评估自存和共存利益并识别多元利益在关键政策环节的实施的阻力与助力，这不仅为政策制定方作出知情决策（informed decision）提供必要信息，还为相关利益方理解和审察决策逻辑提供沟通工具，更是为“创造性过程、两难困境和可能性”提供推论和反馈的必要条件。

▲ 图1 | 基于“自存共存平衡”人本逻辑的S-CAD方法的逻辑

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案例：北京市社区养老服务驿站建设规划

十九大报告提出改善民生的“七有”领域，基于此，北京市政府进一步提出民生需求的“五性”特征。从“城市人”理论的视角看，人受物性驱使 ，追求在“七有”活动中“五性”需求的满足，并通过多元利益互动来实现（图2）。 

▲ 图2 | 基于“城市人”的人本逻辑看公共服务规划政策的“多元利益”困境

4.1 以4类元素解构政策

以4类元素分析和解构政策文本，再结合实施效果，将“实际结果”回嵌到分析框架中，为不同观点评估政策有效性建立统一的框架（图3）。

▲ 图3 | 评估的四类政策元素框架

4.2 自存：从“主导观点”评有效性

本文选取政策制定者作为 “主导观点”，分析“价值-目的”“目的-手段”“手段-结果”三对元素关系的一致性、必要性和充分性（图4）。

▲ 图4 | 政策实施效果的一致性、必要性、充分性分析

注：a.分析逻辑一致性时，√√表示非常一致、√表示一致、×表示矛盾；b.分析资源投入的必要性时， √√表示非常必要、√表示必要、×表示不必要；c.分析资源投入的充分性时，√√表示非常充分、√表示充分、×表示不充分。

以S1-G2为例。对比预期和实际结果，区县层面实现了驿站服务的全覆盖，且超额完成预期建设总量的目标（表2）。然而，无论是在区县还是街道尺度上，驿站的千人拥有量都出现了不均衡的现象。因此，手段S1（统筹规划与选址）对于实现目的G2（科学布局）的充分性不足（图4c）。

▲ 表2 | 驿站数量及分布统计

注：根据北京市民政局网站公告的驿站数据整理，纳入统计的数据截至《北京市社区养老服务驿站建设规划(2016—2020)》执行期结束即2020年12月31日。

4.3 共存：从“相关观点”评有效性

每一项政策都涉及到诸多相关利益，平衡“多元利益”不可能面面俱到，需要确定对政策实施具有关键影响的相关利益。鉴于此，S-CAD分两步确定“相关观点”：（1）在确定“主导观点”的基础上，将其余利益观点视为“相关观点”；（2）从“主导观点”分析政策的有效性，并识别影响政策实施的关键环节，将影响这些关键政策环节可行性的利益方确定为“相关观点”。

“自存”分析结果表明了手段S对实现目的G充分性不足的政策环节（图4c），以下将聚焦其中三个关键环节进行“相关观点”分析（表3）。

▲ 表3 | 关键政策环节的认同度及实施阻力与助力

4.3.1 相关观点1：政策执行方评G2-S3

驿站以“政府提供设施、市场负责运营”的模式建设，街道办事处具体落实驿站的招标选址、设施建设等任务。驿站建设数量是否达标被纳入行政考核（手段S3），对于实现驿站的科学布局（目的G2）不够充足。例如，在城市建成区尤其是老旧社区，老龄化程度高但用地紧张，街道往往需要通过插建、配建、改扩建等方式建设驿站，这一过程往往涉及到闲置设施再利用及其产权转换、临近街道设施共建共享等问题，单个街道很难完成，需要跨街道协同。

4.3.2 相关观点2：服务提供方评G3-S2

因地制宜地匹配属地需求（手段S2）更多是通过 “自上而下”地招标以增设驿站，对实现驿站可持续运营（目的G3）不够充足。例如，社区居委会、物业管理机构等都是养老服务的重要补充力量，他们社区嵌入度高、响应速度快、场地优势明显，但如何整合这些属地资源与专业养老服务资源仍需探索。

4.3.3 相关观点3：服务需求方评G2-S1

人均设施量以及可达性的总体原则（手段S1）对实现科学布局（目的G2）不够充足。从服务需求方来看，使用驿站的老人多集中在400m的半径范围内，且不同城市功能区老年人的聚集程度和资源条件差异大。服务半径过小可能导致资源利用率低，过大则可能导致老人使用驿站的意愿或能力下降。因此，驿站1km服务半径的建设原则如何因地施策是难点。

4.4 平衡自存与共存的建议

4.4.1 区/县尺度：以“共存指标”引导跨街道协同配置资源

基于相关观点1的“共存”分析，建议从区/县尺度跨街道协同配置资源去优化手段S3。尤其针对用地紧张与闲置并存的街道，面向跨街道共建共享共管养老设施，探索“共存指标”（存量土地或设施），为引导协同配置资源提供决策信息。

4.4.2 街道尺度：以“共存基金”促进跨组织协同供给服务及场地

基于相关观点2的“共存”分析，建议从街道尺度推动资源整合去优化手段S2，平衡政府集中建设、市场专业运营、社会分散补充之间的关系。例如推动由政府主导的“自上而下”招标审批模式，向市场和社会主导的“自下而上”申报实施模式延伸。

4.4.3 驿站责任区尺度：以“共存距离”促进服务供需双方协同优化驿站服务半径

基于相关观点3的“共存”分析，建议从驿站责任区尺度上优化手段S1，平衡就近便捷地满足需求与高效地配置公共资源。例如，街道基于社区居委会服务范围，为每个驿站划定了服务“责任区”，建议针对责任区内典型居住区尤其是居住小区的服务可达性，进一步研究服务供需双方综合满意度最高的“共存距离”，为判断驿站的疏密程度提供参考。

4.5 决策

政策制定者需要综合考虑政策的效应、效率和可行性，决策是否或如何调整相应的政策手段。关键之处在于，该决策如何平衡主导和相关观点利益是有迹可循的。例如，政策制定者可能为了增加市场和社会主体参与驿站建设的助力，选择增加一定的行政成本去优化手段S2（如研究和试点“共存基金”）以实现目的G3。而在政策不断优化升级过程中，S-CAD的评估逻辑还能为多元主体进行政策设计、反馈、优化、再反馈提供动态评估的工具与框架。

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结论

自存共存平衡人本逻辑下的S-CAD方法，旨在为不同利益相关方提供一套科学系统的沟通语言，将多元政策意见（价值）转化为有关4类政策元素在一致性、充要性和可行性内容的具体化表达（技术）。因此，政治与技术不再是“两张皮”，多元利益的冲突和共识也可以追踪到具体政策环节。最终，政策决策和评估结果体现有理（自存共存平衡的原则）有据（体现自存与共存的具体政策元素及环节），这也是人本逻辑的具体化。

构建这种理据旨在机制化地应对“多元利益”困境，减少以抽象的“公共利益”去压制相关利益的合理诉求，或由不同利益自由博弈而导致“公共利益”和技术合理性考虑不足的情况，同时也为规划参与更广泛的政府治理提供参考。

本文撰稿：李媛  王志锋  赵守谅  赵泽明

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原文介绍

《以人为本的规划评估——基于“城市人”理论人本逻辑下的S-CAD方法及应用》一文，刊载于《城市规划》2022年第 12 期第35-44页。

【doi】10.11819/cpr20221204a

李   媛，加拿大女王大学地理与规划系，yuanli-34@163.com。

王志锋，中央财经大学管理科学与工程学院，教授、博士生导师，中央财经大学政策效应研究所执行所长，本文通信作者。

赵守谅，华中科技大学建筑与城市规划学院，副教授。

赵泽明，雄安新区改革发展局重大项目管理中心，高级工程师。

【基金项目】国家社会科学基金项目“新发展阶段下以人为本推进城乡融合发展研究”(22BJL081)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKibYlV5Vjs7ioT0BO4yQ4m_mOgeS2ml3UBHxWG0nu5QabAVxuVTKzBKWZLr10crPlIokHj2m9WLJ&uniplatform=NZKPT

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封面图片源自中国政府网

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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】以人为本的规划评估：“城市人”理论人本逻辑下的S-CAD方法及应用