摘 要
研究目的：探求我国耕地开发权管制的本质，为我国耕地保护立法提供妥适的制度设计方案。研究方法：规范分析法、文献资料法。研究结果：改革我国现行耕地开发权管制法律制度，是我国耕地保护立法不可回避的重要议题。法理上，严格限制耕地转为建设用地的土地用途管制，其实质是对耕地开发权的管制。从财产权“准征收”角度审视，着眼于“对象识别基准”“结果识别基准”和“综合识别基准”，考量平等、比例等原则，积极回应当下城乡关系发展态势，应承认我国现行的耕地开发权管制构成对耕地开发权的“准征收”。研究结论：我国耕地开发权管制法律制度的建设，应在构建耕地开发权“准征收”法律制度的基础上系统性展开，这是提升其规范性、体系性，实现我国土地法学从传统政策性研究范式向现代规范性研究范式转型的内在要求。我国耕地保护立法应以此为导向展开相应的制度设计和规范表达，如此方可实现不同主体间的利益平衡，进而助推粮食安全目标的有效实现。
作者：张先贵（法学博士，上海海事大学法学院教授，博士生导师）
来源：原文载于《中国土地科学》2023年第1期，本次推送有删改。
我国于1998年修订的《土地管理法》确立了以“土地用途管制”为核心的土地管理权行使模式，取代了之前的“统一分级限额审批制”的用地管理模式[1],，标志着我国对土地资源的管理迈入了更加规范化、科学化的轨道。实践证明，以“土地用途管制”为核心的土地管理权行使模式，在解决土地资源利用不相容问题，优化土地资源配置，保护国家粮食安全和推动社会经济发展等方面发挥了重大的作用[2]。然而，伴随我国市场经济的迅速发展，土地要素市场化进程的不断推进，土地财产权价值的不断释放，多元化的土地市场主体利益诉求正日益凸显。实践中，为追求农地非农化利用带来的增值利益，违反现行法律法规，将耕地转为建设用地从事开发建设的违法现象有禁不止[3]。从一定意义上讲，我国现行土地用途管制法律制度因其管制的低效率，而逐渐步入了制度运行失灵的困境[4]。然而，2019年修正的《土地管理法》对此并未作出实质性修改。法理上，基于权力与权利的逻辑关系，以限制耕地转为建设用地为内容的土地用途管制，其本质是对耕地开发权的管制[5]。因而，土地用途管制的失灵，其实质乃是耕地开发权管制的失灵。
目前，无论是官方抑或学界对于耕地开发权管制需要改革已无争议，但在确立何种改革方向，如何设计改革的具体路径等方面，尚未形成统一的可供采行的方案[6]。从域外经验看，围绕耕地开发权管制法律制度的建设，是在立足于财产权“准征收”理论的基础上建立了一套系统性的法律制度规范体系，以此实现不同主体间的利益平衡，从而确保这一制度的有效运行。为此，本文尝试从财产权“准征收”角度出发，并结合域外相关经验，遵循中国的地权结构形态，立足于我国耕地保护立法的时代背景，从法理层面就我国现行耕地开发权管制是否构成财产权“准征收”，在构成财产权“准征收”情形下如何改革等法律问题展开系统性的法理研判，期冀为我国耕地开发权管制法律制度的深化改革、耕地保护立法的顺利推进、国家粮食安全目标的有效实现提供理论参考。
鉴于我国现行实定法尚无“准征收”的规范表达和制度安排，学理上围绕这一议题的研究亦仅处于初级阶段，在“准征收”的生成逻辑、概念界定、构成要件等法律问题上尚处于争议状态。是故，本文首先从法理层面对财产权“准征收”原理进行释明，以揭示这一原理的基本谱系，进而为下文的理论展开提供逻辑前提上的助益。
尽管目前学理上就财产权“准征收”概念的界定尚无定论，但一般认为，所谓财产权“准征收”主要是指未经正当的征收程序而使私有财产权遭受实质性剥夺（taking）、物理性侵占或者不合理的限制时，权利人如何寻求补偿的情形[7]。换言之，当政府行使公权力限制私有财产权达到一定程度致使其价值大大减少或者允许公众利用私有不动产时，虽然此时该不动产并没有被直接剥夺，但权利人却可以因此主张政府行为构成了征收而寻求补偿救济。简单而言，当对私有财产权的限制构成实质上的剥夺，致使财产权人为此而承受特别的牺牲时，可以将其界定为财产权“准征收”。从实践看，我国台湾地区学者谢哲胜先生曾指出，除了既成道路外，尚有公共设施保留地、古迹保存规定、“森林法”限期造林规定、机场周围和高速道路两旁承受噪音情形以及“野生动物保育法”禁止贩卖野生动物规定等，这些不同的情形，权利人均在“国家”以公益名义的限制下而受有特别牺牲，虽无征收之名，但有征收之实的情形，故可将其界定为“准征收”[8]。本质上，财产权“准征收”乃是国家公权力对私有财产权的变相剥夺，财产权人为此而承受特别的牺牲，且“这种损害是严重的和不可期待的”[9]。
从财产权“准征收”呈现的基本样态看，“占有准征收”（possessory takings）和“管制准征收”（regulatory takings）是其两种主要类型。前者发生于当政府本身或其授权的第三者，物理上的侵入且占有私人不动产，理论上其偏重于保护财产的“占有”；而后者系用于经济管制法规和大部分形式的土地使用分区管制，以及其他在土地使用限制情形，理论上其偏重于保护财产的价值[8]。显然，在“占有准征收”中，由于对财产权物理性的永久占有，本质上即构成财产权“准征收”，较易认定，一般争议不大。而“管制准征收”，作为英美判例法上的概念，是指国家对私人财产权采取过度的限制性法令措施而造成的征收，就其设立的目的而言，是在政府管制日益增多的情况下，为了保障私人使用不动产的权益而产生的一种新型征收理论。只有当符合一定的标准才能认定政府对私人使用不动产的“管制”转化为“征收”，即出现“管制征收”[10]。
对财产权“准征收”而言，由于在认定的时候会牵涉到诸多需要考量的因素，比如，对象、结果、社会观念、国家政策等，因此，无论是国内还是国外，围绕其判定基准的设定一直存在较大争议。从域外经验看，关涉财产权“准征收”法律制度在德、美等发达资本主义国家的法律体系中占有重要的地位，是财产权法律体系不可缺少的重要组成部分。然而，颇为遗憾的是，长期以来，由于财产权限制理论体系建设的滞后，作为逻辑延伸和纵深拓展的财产权“准征收”并没有获得我国学界的应有重视，这与实践中不断发生的财产权“准征收”现象呈现出明显的不对称面向。[11]这种理论与实践上的差距，客观上需要我们重视对财产权“准征收”法律制度予以系统性的深入研究，并建构其相应的理论体系，以回应不断发展的现实诉求。基于这一背景，笔者曾就财产权“准征收”判定基准如何设定这一最为基础性的难题展开了较为系统的研究，并指出，财产权“准征收”是指对财产权的形式限制构成对财产权的实质剥夺，其判定基准为财产权的“一般限制”与“特别限制”划出一道清晰的界限。[12]此外，在基准的建构层面，其涉及到世界观与方法论两大体系。世界观维度是一个多元多维变量所组成的复合性系统；而方法论维度是在综合考量各变量功能和性质的基础上，实施“对象基准”→“结果基准”→“综合基准”的方法论路径。“对象基准”是判定的逻辑前提和起点，是区别财产权“一般限制”与“特别限制”的形式化识别机制；“结果基准”是判定的实质内核，是区别财产权“一般限制”与“特别限制”的实质化识别机制；“综合基准”是配套性判定，以弥补“结果基准”的不足和局限[12]。最后，需要注意的是，财产权准征收判定基准的设定还须考量平等、比例和信赖利益三项原则。现阶段，在模糊地带宜坚持“从严”认定模式，并以“法益衡量论”作为其兜底性判定方法[12]。
前文已述，以限制耕地转为建设用地为主要内容的土地用途管制，其本质是对耕地开发权的管制。那么随之而来的问题是，从财产权“准征收”原理看，我国现行的耕地开发权管制是否构成财产权“准征收”呢？显然，对这一问题的准确回答将直接决定我国耕地开发权管制法律制度未来的走向。笔者认为，遵循上述财产权“准征收”基本理论谱系，可以判定我国现行土地用途管制对耕地开发权形式上的管制，类似于实质上的剥夺，耕地权利人为此而承受了“特别牺牲”，构成了对耕地开发权的“准征收”。
建立健全社会主义公有制是中国土地产权制度的目标[13]。从我国现行地权结构形态看，土地的国家所有和集体所有构成了我国土地所有权的二元形态。对于农村集体土地，根据我国《土地管理法》第4条的规定，依据土地用途的不同可分为农用地、建设用地和未利用地。国家为了保护稀缺的耕地资源，对农用地转为建设用地进行了严格的限制。因此，从一定意义上讲，我国现行土地用途管制就成为国家限制或者管制耕地开发权的制度性工具，并决定了土地开发权的配置样态[14]。耕地权利人只能根据法律的规定，将耕地用于农业生产，而不能擅自变更其用途管制从事非农开发建设。显然，相对于城市建设用地非农使用所带来的巨大经济价值，对于耕地开发权受限的耕地权利人而言，是存在巨大的利益失衡和明显不公平的。实际上，如果没有土地用途管制的存在，没有对耕地开发权的限制，城市建设用地的价值是不可能如此之高的，换言之，现行土地用途管制限制土地权利人的经济活动种类，带来了土地上利益分配的严重失衡。这恰如有学者所言，国家实行土地用途管制，严控农地转化为非农用地，这决定了投入非农使用的特定地块可以产生巨大的发展增益[15]。就此，我国现行土地用途管制是针对特定的主体所进行的限制，因而其管制对象具有明显的不平等性。
我国现行土地用途管制对耕地权利人的开发权的限制已经超过了必要的限度，构成了对土地权利人较大的侵害或者说侵害了财产权的本质。从域外经验看，因土地使用分区管制所引发的争议从未停止，以美国为例，由于土地使用分区管制的存在，使得那些处于农业保护区的权利人自由处分土地的权利受到了限制，为了保护其合法的正当权益，不少土地所有权人对地方政府实施的土地分区管制非常不满，并将其诉至法院，认为土地分区管制明显不公平、不合理，损害了其合法的正当权益，依照美国联邦宪法修正案应该予以补偿，方可实现其公平目标[16]。美国联邦最高法院在许多案件中亦承认土地分区管制限制了土地权利人自由处分土地的权利，进而影响其财产权价值。从某种程度上讲，土地用途分区管制构成了一种实质意义上的“征收”，即财产权“准征收”[17]。
此外，我国现行土地用途管制对耕地开发权的严格限制，使得耕地只能从事农业生产，而不能随意变更其用途管制从事非农开发建设。对此，有学者指出，目前的土地管理政策以耕地保护为名，一律禁止在农地上进行非农开发和建设，实际上构成了没有补偿的‘管制征收’（即为‘准征收’主要类型之一——笔者注），限制了农村和农民自由发展的权利[18]。亦有学者持类似的观点，即为了平衡不同的管制程度带给土地权利人的不同成本损失，应引入“准征收”补偿机制，建构农地使用权限制的公平补偿机制，以使遭受过于严格管制的农地权利人能因“特别牺牲”而获得额外的公平补偿[19]。此外，还有学者指出，农业属于弱质产业，相较于工商业收益较低，但是因为其具有公共产品性质，使得农地的权利人必须维持这一用途，而不得为谋求更高收益擅自改变用途，对于其丧失的这一发展权利，国家应当给予补偿。这种补偿权利属于开发限制补偿权[20]。显然，这里谈及的“开发限制补偿权”是针对现行土地用途管制限制了耕地的开发权，这种限制已经达到了实质上的剥夺，即构成了耕地开发权“准征收”，耕地权利人为此而承受了“特别牺牲”，因而给予相应的补偿具有理论上的正当性。实际上，国家基于粮食安全保护的公共利益需要，对耕地进行用途管制具有正当性基础。质言之，国家通过实行土地用途管制来协调耕地保护和建设用地二者间的关系，在不影响开发建设的情况下，以保护稀缺的耕地资源，从而维护粮食安全这一重大公共利益的做法，在理论和实践方面均具有目的上的正当性；但实质上，在土地承包经营权作为一项独立的财产权，并被现行法赋予用益物权属性的背景下，土地用途管制对耕地的无偿性、单向性和强制性的限制必然使得耕地权利人与建设用地权利人之间利益实现的程度等产生了明显的不对等，而这种不对等所带来的结果必然是利益上的失衡。进言之，就手段层面而言，现行土地用途管制对耕地开发权所采取的单一限制方式具有明显的不合理性，忽视了对被管制者权利的有效保障。故而，从结果识别基准看，现行土地用途管制对耕地开发权的严格限制，其实质上构成了对耕地开发权这一财产权的“准征收”。
耕地开发权作为土地权利人的一项重要财产权，在法律性质层面，宜被界定为一项“准物权”[21]。就这项财产权自身而言，并无内在的危险性，并不属于法律所禁止行使的财产权序列；此外，伴随我国社会经济发展水平的不断提高，对耕地权利人的财产权保护力度的不断强化，现行土地用途管制所践行的单一命令和服从式的强制性管制模式，已难以回应多元化的土地市场主体利益诉求，难以适应现代社会的不断发展。尤其是在城乡差距不断扩大的今天，如何改变农村相对落后的面貌，从而推动我国农村经济的迅速发展，已然成为国家在政策和制度设计层面面临的重大性议题。
这在英美等国家也体现得很明显。早期，美国主管机关认为土地使用分区的划设与用地编定根植于“警察权”（police power）行使的基础上，对土地使用限制的权源系国家主权的一部分[22]。申言之，限制土地区内的土地所有权人并不能对所生的损失享有求偿权,这在司法实践中有许多典型的案例支撑。然而，伴随社会经济的发展，尤其是财产权保障思潮的兴起，土地分区管制背景下的土地使用限制被美国法院视为具有“管制准征收”（regulatory taking）的效力，出现了诸多未予以损失补偿而被宣判为违宪的案例。是故，处理好财产权“准征收”下的补偿问题意义重大。鉴于此，为摆脱传统土地分区（Zoning）管制带来的“暴损——暴利的困境”（“windfall-wipeout dilemma”），土地开发权转让制度应运而生，通过清晰的产权界定和较完善的市场机制相结合的方式，较好地实现了效率与公平的双重目标[23]。可以说，土地开发权转让制度构成了土地分区管制的配套性制度，是对分区管制构成“管制准征收”情形下的一种具体补偿模式，以此实现在坚持土地分区管制前提下的公私利益平衡目标[24]。实践证明，这一制度在保护稀缺的耕地资源、维持有限的开放空间、保障公共绿地以及历史文化遗迹等方面发挥着重大的作用[25]。
需要指出的是，由于财产权“准征收”的认定牵涉到偏向“财产权保障”和偏向“公益维护”或者“财产权社会义务”两大向度，如果从偏向“财产权保障”角度来看，我们对财产权“准征收”的认定可以持相对宽松的立场；但如果从偏向“公益维护”或者“财产权社会义务”向度而言，我们对财产权“准征收”的认定宜持相对严格的立场。显然，在个案中究竟是偏向“财产权保障”向度还是偏向“公益维护”或者“财产权社会义务”向度，与一国的社会经济发展水平、社会观念以及国家的政策等诸多因素有着密切的联系。就我国现阶段的基本国情和经济发展水平看，偏向“财产权保障”向度，将土地用途管制视为对耕地开发权的“准征收”，更能顺应当下社会发展的态势和诉求，更能体现财产权价值保障的社会共识和价值诉求。
从我国当下现实看，因农业是弱质产业，农产品的市场需求弹性和收入弹性不足，与工业品等其他产品相比缺乏市场价格优势，加之国家对粮食价格的调控，相同数量的土地和资金从事农业生产所能获得的收益要远远低于其他产业[20]。可以说，在当下中国，“城乡之间的关系大多呈现出城市的‘强者姿态’和乡村的‘弱势地位’”的非均衡状态。在这一状态下，城市居民和农民之间在生产、生活等利益分配方面处于明显的失衡状态。国家为城市居民的生活、生产提供了全方位、多层次的良好保障，在社会政治、经济和文化等方面享有明显的优势，而农民却无法分享国家在就业和社会保障等方面的利益，只能通过土地解决其生产和生活的基本需要。在这一情境下，考虑到乡村振兴背景下法治乡村建设的需要[26]，倡导“城市包容乡村”的发展理念，甚至是“城市利益让渡”与“城市援助乡村”的发展战略，以充分发挥城市在中国社会发展中的“容器”功能，应该值得我们去尝试[27]。实际上，改革开放至今，我们优先发展城市、优先发展工商业，农村、农业和农民在一定程度上为国家的发展作出了巨大的牺牲。现阶段，在政策上，给农村、农民一些优惠的待遇，即充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展，无疑是顺势而为的理性抉择。由此，在坚持对“农民权利倾斜性保护”的理念下，顺应国家在当下处理城乡之间关系政策的需要，承认土地用途管制构成对农用地开发权的“准征收”，不仅是历史发展的必然结果，更是制度构造走向理性化、科学化的本质要求。
总之，在现行土地用途管制背景下，耕地权利人对土地享有的开发权这项重要财产权受到了实质的剥夺或者损害（substantial damage）。而该制度正是为了保护稀缺的耕地资源，维护国家粮食安全这一全体社会成员的重大公共利益；并且，受到限制的对象仅为土地用途管制下的耕地权利人。众人的负担由少数人承受，正是“准征收”制度所欲防止的对象。鉴于此，将我国土地用途管制对耕地开发权的管制认定为对耕地开发权的“准征收”，不仅具有法理正当性基础，而且也符合当下社会发展趋势，顺应社会情势的变迁。
上文已从多方面证成我国耕地开发权在形式层面所受到的管制，类似于实质上的剥夺，构成了耕地开发权的“准征收”。因此，在耕地保护立法的时代背景下，构建耕地开发权“准征收”法律制度规范体系，确保耕地权利人被剥夺的开发权的独立财产权价值的有效实现，应成为我国耕地开发权管制法律制度建设的理性路向。为此，将来出台的《中华人民共和国耕地保护法》宜对以下议题作出积极回应方为妥当。
承认耕地开发权为一项独立的财产权，并对其法律性质、内容和归属等问题展开具体的规定，以推动其法律制度的体系化建设，是“准征收”背景下我国耕地开发权管制法律制度建设的基础。我国现行实定法并无耕地开发权这一独立的财产权类型，但无论是从理论发展的诉求，还是从土地管理改革实践看，都有必要在未来的耕地保护法中明确规定耕地开发权这一独立的财产权类型。就这一权利的生成逻辑而言，学理上存在究竟“属于土地所有权的固有内容”抑或“由国家的土地规划管制权而产生”两种观点之争[28]。显然，这两种观点之争的背后，是关于土地开发权究竟属于土地所有权人还是国家的分歧。本文主张，在应然层面，承认耕地开发权属于土地所有权的固有内容以及耕地开发权的生成乃是土地所有权处分权能之权利化的结果，这是我国土地法律制度改革的未来理性选择[29]。实际上，我国近年来土地制度改革实践呈现土地开发权下放并回归集体土地权利人的显著趋势。譬如，2019年修正的《土地管理法》明确赋予集体经营性建设用地入市地位，其本质就在于回归土地开发权为集体土地所有权人所享有，尽管其范围仅限定在集体经营性建设用地层面[30]。
就法律性质而言，应将耕地开发权这一财产权界定为一项用益物权。一方面，从形式上看，耕地开发权的客体为特定地块的空间容量；对特定地块的空间容量能够在法律上实现其直接支配效力和排他效力；耕地开发权符合用益物权的形式特征。另一方面，从实质上看，耕地开发权的用益物权定位不仅是拓展和深化土地权利体系的需要，亦是我国土地管理市场化改革实践的需要。同时，这一定位能够充分利用现有的法制资源，推动其法律制度的系统性建设[31]。就权利归属而言，立足中国语境，应践行耕地权利人享有耕地开发权的权利归属模式：一方面，我国现行集体土地所有权，存在主体虚位、权能缺失以及法律保障机制缺位等诸多弊病，虽然学界亦提出了诸多的破解方案，但争议并未因此而化解。因此，如果确定耕地开发权归集体所有，亦会面临权利主体“虚化”的困境，并有可能发生村委会等村集体代表侵害农民利益的情况，这显然是在沿袭和重复过往的模式，与制度设计的指导思想背道而驰；另一方面，在“集体土地所有权使用权化”的背景下，确定耕地开发权归集体土地使用权人享有的权利归属模式，究其根本，是由保护农民土地财产权的现实需要所决定的。
引入财产权“准征收”法律制度，承认我国土地用途管制对耕地开发权的管制构成了耕地开发权的“准征收”，是“准征收”背景下我国耕地开发权管制法律制度建设的关键举措。我国现行实定法确立的财产权征收样态主要是传统意义上的财产权征收，即以剥夺财产权利为常规手段，而对于实践中广泛存在的国家公权力对私有财产权过度限制构成的“准征收”并没有给予应有的关注。可以说，财产权“准征收”在我国现行实定法层面处于法外空间，因此而产生的纠纷难以得到有效的法律规制。因此，基于对现实诉求的积极回应，有必要在我国法律体系中引入财产权“准征收”制度，以改变传统财产权征收制度适用范围偏狭的弊病，进而实现公益征收的二元化样态：传统征收＋“准征收”。前已述及，我国现行土地用途管制对耕地开发权形式上的管制构成实质上的剥夺，耕地权利人为此而承受了特别的牺牲，故，从保障受限耕地权利人的利益角度出发，应将其界定为耕地开发权“准征收”。我国正在进行的耕地保护立法应确立耕地开发权“准征收”法律制度，无疑是必要而又迫切的。
对于受剥夺的耕地开发权，应基于财产权保障的理念，借助“耕地开发权购买”和“耕地开发权转让”等方式来保障其受损的财产权价值，是“准征收”背景下我国耕地开发权管制法律制度建设的配套举措。在证成了我国现行土地用途管制对耕地开发权管制构成“准征收”后，接下需解决的问题是如何保障耕地权利人受限的开发权，对这一问题的回答，从比较法切入，不论是英美还是德日等国家，“耕地开发权购买”和“耕地开发权转移”是较为常见的做法。所谓“耕地开发权购买”是指国家对受到限制的耕地开发权人所承受的特别牺牲而给予的补偿，这一做法在域外被称为“购买农地保护地役权模式”（Purchase of agricultural conservation easement PACE）[32]。而“耕地开发权转移”主要是指开发商或者私人业主与保护区业主（开发权受限制地区土地权利人）之间达成开发权转让契约，由前者购买后者的开发权并用于特定地区（一般是具有进一步开发潜力的地区，可以是旧城区，亦可以是郊区或者农村）的土地开发[33]。从域外的经验看，开发权转让的价格与开发权购买的价格相类似，即以土地开发后的净收益与土地开发前的原有用途之间的差值为大体标准。开发权转让后，开发商凭借购买的土地开发权数量，可以在指定的开发区内进行超越原有的配额标准进行开发建设，其开发的密度包括原有规划许可分配的开发权指标加上从保护区购买的开发权指标[34]。通过“开发权转让”不仅可以实现开发权受限地区土地权利人利益的保障，促进规划区内的土地开发建设，亦能有效地实现土地分区管制运行目标，达到保护农业区的土地用途不变，以及对湿地、生态脆弱地等环境敏感地带和各种历史文化遗产的保护。实际上，基于财产权“准征收”原理的内涵，无论是“土地开发权购买”还是“土地开发权转让”，其本质上都是土地开发权“准征收”补偿的两种模式。这一模式的运用可以充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，可以较为妥当地平衡不同主体之间的利益诉求[35]。
在此，需要注意的是，在中国语境下，无论是“耕地开发权购买”还是“耕地开发权转让”模式，其适用都是有条件限制的，并且其功能亦是有限度的。具言之，对于“耕地开发权购买”模式而言，虽然其对公共资金具有明显的依赖且增加了国家的财政压力，但在实践的运行中具有相对简单、效果相对确定等优点；而“耕地开发权转让”虽然最大限度的利用市场机制和多元主体资金，但存在明显增加交易成本和诸多潜在的不确定因素等弊端。因此，在中国语境下引入这两项模式，须结合本国的实际情况，有选择地加以运用，而不能一刀切地采用单一模式。
5 结语：亟需提升耕地开发权管制制度的规范性、体系性品格
近年来，法学研究方法转型的议题备受学界关注。学理上，在“事实问题规范化、规范问题体系化、体系问题秩序化”的要求下[36]，法学研究范式应从立法论为中心转向以解释论为中心。然而，令人遗憾的是，与其他部门法相比，我国当下的土地法学研究范式，在研究方法转型层面似乎显得较为迟钝。脱离规范品格和思维的土地政策型研究较多，法体系语境要求下的教义法学分析较少。这不仅不利于这一部门法制度的内在逻辑和规范的理性化展开，而且因其学科独立话语体系的缺失而影响其独立性地位和司法功能的发挥，更遑论其“内价值体系的融贯性”[37]。
本文所探讨的耕地开发权管制议题就是一典型例证。学理上，围绕这一议题研讨的文献，几乎一致采行的是“动辄得咎”式的政策性话语，而从法的规范性、体系性等角度研判者较少。鉴于这一背景，本文尝试立足权利义务的逻辑平台，从“准征收”视角对这一主题展开系统性的法理研判；并借此契机，希望土地法学界能够顺应当下法学研究方法转型的时代背景，尽快从土地问题的传统政策性的研究范式转向现代规范性的研究范式，并在此基础上，吸收法教义学的最新研究成果从而进一步拓展和深化现有文本规范内在的逻辑和理路。唯有如此，我国土地法制度规范体系方可得以建立和健全、土地法学话语体系方可得以独立化、土地法的规范效应和司法功能方可得以进一步彰显和提升。
内容有所删减、改编，为编辑方便，已略去文中注释，完整内容请阅读原文。如有侵权，请及时联系，谢谢！
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。
中国土地政策与法律研究中心主任 | 朱道林
审核 | 王健
原文始发于微信公众号（土地学人）：张先贵：“准征收”视域下耕地开发权管制的法律表达——基于耕地保护立法背景下的深思
规划问道
