工业用地“标准地”出让的地方实践与思考

党中央、国务院高度重视优化营商环境。2019年10月，国务院出台的《优化营商环境条例》明确提出：“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，切实降低制度性交易成本。”

近年来，各地认真落实国务院“放管服”改革和优化营商环境的要求，积极探索完善工业用地市场化配置，开展了“标准地”（即在完成相关区域评估基础上，带着控制性指标出让的国有建设用地）出让改革，在优化供地方式、提高供地效率、降低企业成本、推动高质量发展等方面发挥了重要作用。

当前，我国大部分省份已启动“标准地”改革。“政策先行、流程通行”可谓各地改革的鲜明特征。各省为推动工业用地“标准地”出让，陆续制定出台了相关政策、实施方案或指导细则。如，天津市出台了《市国土房管局关于印发天津市“标准地”改革试点实施方案的通知》，山西省印发了《关于推进“标准地”改革的实施意见》，山东省11个部门联合印发了《关于加快推进“标准地”改革的指导意见》，河南省印发了《河南省工业用地“标准地”出让管理办法》等政策文件。与此同时，部分省份所辖市县也在其省级政策引导下积极开展了“标准地”改革。

目前来看，地方的工业用地“标准地”出让做法可以概括为“事先作评价—事前定标准—事中做承诺—事后强监管”这一基本流程。

主要由地方政府或园区管理机构统一开展地质灾害、压覆矿产、环境影响、水土保持、洪水影响、文物考古、土壤污染等区域性评价工作，变“单个项目评”为“区域整体评”，形成“多评合一”的综合性评估结果。相关成果共享应用于每宗土地出让方案中，有助于降低企业用地成本。如：湖北省以“多规合一”信息平台为基础，集成区域评价专题成果，形成区域评价成果共享平台；河北省、安徽省则根据评价评估结果，形成明确的限制性、禁止性要求和负面清单。当然，各地在实践中选取的区域评价指标略有不同。如，湖北省按照“5+N”模式实施分级确定评价指标，“5”即区域规划环评、水土保持、压覆矿产、地质灾害、洪水影响等五项必选的区域评价指标，“N”即各地结合实际确定的自选区域评价项目和标准。

各省通常是在完成区域评估基础上，制定工业项目“标准地”控制指标体系，设定容积率、建筑系数、固定资产投资强度、地均税收、地均产出率、能耗标准、环保标准等指标，在具体“标准地”地块公开出让前，将其纳入土地出让条件，与出让公告一同发布，便于企业提前了解具体要求。在设定具体的指标体系时，各省的选取要求有所不同。浙江、江西、广西等省区实行“5+N”指标体系，并实行动态调整。其中，“5”即容积率、单位工业增加值能耗、单位工业增加值排放、固定资产投资强度、亩均税收；“N”指其他自选指标。湖北、海南等省制定“3+N”控制性指标体系。其中，“3”即亩均投资强度、亩均税收、容积率，由省级相关部门制定分区域、分行业最低准入标准，并定期发布；“N”即亩均产值、就业人数等其他控制性指标，由各地根据实际情况确定，并实行动态调整。而河南省则实行“3+N+1”模式。其中，“3+N”与湖北、海南两省相同；“1”即出让年期，实行“标准地”出让的工业用地，出让年期原则上按照不超过20年设定，期满经评估可以协议方式办理续期手续。

积极推行承诺制是各省实施“标准地”出让的一个重要特征。根据各地规定，企业书面承诺符合项目标准和条件并公示后，相关部门可以直接作出审批决定，实行审批事项公开、标准量化、承诺即办，落实企业投资项目自主权和主体责任，加快项目落地开工。同时，政府为“标准地”项目提供无偿代办服务：审批中“全程代”，项目开工后“跟到底”，让企业少跑腿甚至不跑腿。如，江苏省实行的“双信地”模式（即“政企互信+政企守信”），实施出让中集成用地预申请、“标准地出让”PI（绩效指标）考核评估和“合同+协议”出让模式。通过“模块化、集成式、可选择”的定制化、个性化、全链条畅通运行，为用地企业提供菜单式服务。又如，天津市签订“标准地”使用协议，企业承诺按约兑现相关经济指标和环保能耗指标，取得土地后由区行政审批局实行“一窗服务”加速开工审批；同时，企业可选择常规的审批方式进行一窗服务，也可结合行政许可审批承诺制改革选择承诺制审批方式。

大部分省份都规定，用地单位取得“标准地”之后，在与自然资源主管部门签订出让合同的同时，还要与当地政府或产业园区管委会签订“标准地”履约监管协议，明确约定期限内需满足的开发建设条件和投产、达产要求，以及达不到约定标准应承担的违约责任等内容。如，安徽等省根据“谁主管、谁负责”“谁主张、谁监督”的原则，各相关部门在约定期限内对照“标准地”投资建设协议进行联合验收。又如，天津市实行联合审查、联合审图和联合踏勘的办理方式，加快指导项目业主实施建设，要求由审批局牵头开展竣工联合验收，由工信委牵头开展达产联合验收考核等，并通过建立企业履约情况综合档案，为各相关职能部门对企业实施各类奖励、补贴和荣誉提供参考。再如，湖北省采取“竣工验收+达产复合”分段验收方式开展验收复核，探索建立“标准地”项目全过程信用档案，将企业落实承诺行为信息记入信用档案并依法公开，作为企业享受优惠政策的重要参考，同时对失信企业依法依规实施惩戒。

“标准地”出让为“容缺预审、并联审批”夯实了基础条件，有效提高了规划用地的审批效率。同时，“标准地”出让通过流程再造、部门联动等方式，将工业建设项目审批流程全面优化，推动了部门职能由重审批转变为重服务、重监管，增强了改革的集成性和协同性，实现了前置审核，以及并联、高效审批，大大加快了审批进度，缩短了企业拿地时间，充分激发市场主体的创新活力。如，湖北省宜昌市高新区通过“交地即发证”工作，审批时限大幅缩短，交地到发证的时间由原来的17个工作日缩短至当日可领。

实施“标准地”出让，企业可根据自身的产业类型、规模大小、发展情况等，在用地预申请阶段提出需求意向并承诺相关事宜。政府通过对不同类型项目实行配置模式标准化，使出让方案更加适配产业发展要求和类型，进一步提升了要素与产业的匹配度，实现了资源要素的优化配置和高效利用。

“标准地”出让前，由地方政府负责完成相关地块区域评价。这一“标准地”出让制度下的“政府统一打包买单”模式，减轻了企业资金负担。同时，由于审批速度的加快，实现了“拿地即开工”，不仅给企业赢得更多市场竞争时间，还大大减少了企业各类设备耗材支出和人力成本。如，河南省郑州市高新区双湖科技新城，涉及评估面积4平方公里，评估产生总费用67万元，区域内拟落实项目21个。若按原来单独完成评估事项，推算产生评估费用420万元，实行区域评估后估计节约成本353万元。

一方面，“标准地”出让通过设置土地利用控制性指标，从流程前端就较好地排除了低效用地企业（或失信企业），有助于提升出让地块的总体利用效率；另一方面，通过事中承诺和事后监管环节，不仅能有效督促相关企业节约集约用地，还能较好地防范企业的违约和失信行为，从而确保相关土地利用更加有效。

目前，国家层面对于“标准地”出让还没有统一的标准和制度规范，各地也因实际情况不同，对标准的认识存在差别，难以形成统一的标准化流程和规范。此外，“标准地”出让在不同地区的受欢迎程度也存在明显差异。实践中，个别地区或园区出于招商引资和区域评价成本等方面因素的考量，并不乐于推进实施“标准地”出让；而在经济实力较强、财力较宽松的区域，“标准地”出让则较受欢迎且发展迅速。

一是按照现行法律政策规定，项目建设涉及的区域评价事项有很多项，有的省份高达14项，涉及多个部门、多项标准，工作要求不一，难以全部做到同步，影响“标准地”出让进度。二是尚未实现全部区域“多评合一”，区域评估更多是“小区域”评估、“园区型”区域评估；分散且面积较小的地块，不宜开展区域评估。三是政府统一区域评估需要较大的经费支出，这会对经济欠发达地区造成较大财政压力。尤其是考古调查勘探和文物评估费用高，按照国家考古勘探收费标准，不少开发园区仅此一项评估就需要几千万元的资金。

“标准地”出让要求用地企业承诺达到经济、环保和能耗等方面的控制性标准要求。然而，目前不少地方制定的控制性标准过于理想（标准偏高），不少企业由于受经营环境不确定的影响，往往难以兑现承诺，达到相关控制性指标的要求。如：企业的亩均税收受经济大环境和自身经营能力影响较大，从企业拿地至达产周期又较长，因此相关控制性指标能否达到就面临不确定性；一些中小微企业、科创企业，由于前期投入多、产出少，也难以在短期内达到相应指标和兑现用地承诺。此外，由于尚未建立起完善的企业信用体系，也极易导致“标准地”出让给了本就难以兑现承诺的低信誉企业。

从目前不少地方实践来看，“标准地”出让对于用地企业固定资产投资强度、亩均税收、产值、容积率、单位能耗和单位排放标准等指标的监管，通常按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则，主要由地方政府相关主管部门负责。由于监管需要的控制指标信息来自不同部门，因此主要负责部门任务较重，且可能因监管不到位而担负被追责的风险，从而影响其监管的积极性和有效性。

工业用地“标准地”出让已在多地开展实践探索，并取得了初步成效。作为一项地方认可、成效明显的创新性政策，国家层面可以多个部门联合发文的形式出台相关政策，明确“标准地”出让管理的牵头部门及相应的出让工作指引、管理规范和配套政策等。这不仅有助于工业用地“标准地”出让政策的全面推广，也便于各地进一步细化相关工作方案，完善审批手续和办理要求等，确保相关政策有序实施。

一是合理规范地质灾害、环境影响、水土保持、文物考古、土壤污染等区域评价事项，按照部门分工、标准合理、工作有序的思路健全“多评合一”制度，通过缩减评价时间和程序，有效提升“标准地”出让效率。二是有关部门应加快推进各项区域评价事项的经费标准和第三方评价机构的评选，并将相关区域评价纳入政府统一采购，降低区域评价费用，减轻地方支出负担。

控制性指标的设置可谓有利有弊：标准过高，有利于转型升级、高质量发展，但会加大招商引资难度，招不来项目；标准过低，有利于招商引资，但又会失去“标准地”改革的意义，难以发挥促进经济转型升级、推动高质量发展的作用。笔者建议，通过以下做法，合理设置控制性指标。

一是可以考虑选取弹性指标。如，对单位能耗标准、亩均税收等标准不明或滞后性控制指标，可以采取弹性区间指标控制，使指标控制体系在不缺乏刚性的同时，也富有弹性。二是可以建立免责或降低惩罚性的附加控制性条款。如，对一些因不可抗力出现控制性指标未达标情况的，可以根据相关附加条款予以免责或减轻处罚。三是可以探索实施控制性指标动态调整机制。如，根据企业生命周期、经济社会形势等多方面影响，建立企业形成期、成长期、成熟期、衰退期等不同阶段的指标调整机制。

一是打造统一的企业信息数据库，实现企业拿地前征信查询、建设期和运行期信用评分、信用档案管理等功能，并对“标准地”项目开工、竣工、投产、达产全过程进行信息化管理，确保土地资源向高质量企业流动，发挥示范带动效应。二是建立统一的数据管理平台，实现数据共享，提高审批和监管水平，对“标准地”项目审批与监管无缝对接，强化事中事后监管，防止出现管理真空。三是推行全程闭环监督模式，由地方政府按照“谁提出、谁监管”的原则，统筹好各职能部门，明确分工，按照“标准地”出让各流程环节的合同约定，严格实施监管，对不按照协议履约的用地单位，及时追究违约责任，直至退出用地。

本文引用信息

杨红,黄保华,王强辉.工业用地“标准地”出让的地方实践与思考[J].中国土地，2023(3):13-16.

文章来源：中国土地