详规新政解读与实践① | 广东：传承与拓展，整合与创新

3月23日，《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（以下简称《通知》）印发实施，充分细化落实了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）等文件精神，明确了详细规划工作的总体框架和当前阶段工作部署，也为地方详细规划改革探索留足了空间。广东省一直动态关注、并紧跟部关于国土空间规划体系构建和详细规划改革的政策动向和工作步伐，不断进行探索实践。

《通知》在充分细化落实《意见》的基础上，明确详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可，以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，延续控制性详细规划的法定地位和重要作用。广东是详细规划制度建立、实践的先行地之一，上世纪80年代，深圳为规范土地出让、保障公共利益，借鉴香港法定图则经验，探索构建以土地开发指标控制为核心的详细规划制度，形成了详细规划的雏形；1983年，广州制定并实施《广州重点发展地区的控制性规划》，广州天河区成为全国首创和推行详细规划管理的地区。多年来，详细规划在维护公共利益、规范土地出让、发挥市场配置资源的关键作用、通过“规建管”一体化提升建设品质、促进规划公众参与等各个方面取得了巨大成就，对社会经济健康稳定发展发挥了至关重要的作用，已经成为城市治理的重要手段和公共政策。《通知》延续和坚持详细规划的法定地位，并强调详细规划是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具，对保障城市建设管理稳健推进，统筹协调人民空间权益、推动空间总体规划落地具有重要意义。

在城乡融合、人与自然和谐共生的目标下，详细规划的关注对象从传统的城市内部空间，延伸到山水林田湖草全域全要素，规划管控和用途管制方式也要进行相应的延展。《通知》基于国土空间规划对全域全要素管控要求，在规划对象和范围上延展了详细规划的类型，明确详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划、农业空间及生态空间详细规划等类型。在管控方法上强调了分区分类推进详细规划编制，提出各地可根据新城建设、城市更新、乡村建设、自然和历史文化资源保护利用的需求和产城融合、城乡融合、区域一体、绿色发展等要求，因地制宜划分不同单元类型，拓展了详细规划的适用范围和管控方式，大大提高了详细规划对于国土空间开发保护的引导和管控的针对性。

详细规划作为“多规合一”的最终落实载体和城乡开发建设、整治更新、保护修复等各项活动的最直接的依据，是直接面对空间资源资产关系的管理工具和空间治理的政策工具。《通知》强调详细规划要以国土调查、地籍调查、不动产登记等法定数据为基础，与低效用地盘活等土地政策相融合，整合了自然资源领域的海量法定数据和用地政策对详细规划的支撑，夯实了规划的基础、丰富了调控手段，使得规划在技术合理性的基础上“进阶”到基数合法、方案合理、调控有力的新阶段。同时，国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统的构建，使得按照统一技术标准和数据标准有序实施详细规划编制、审批、实施、监督全程在线数字化管理成为现实，详细规划对空间“赋值”“增值”的政策工具作用得以显化。

《通知》顺应了当前发展阶段需要，对于存量空间的关注重点不仅包括传统的土地利用维度，并进一步延伸至人民生活维度和发展动力维度。要求城镇开发边界内存量空间要围绕建设“人民城市”要求，提高城市服务功能的均衡性、可达性、便利性。融合低效用地盘活等土地政策，有序引导单一功能产业园区向产城融合的产业社区转变，提升存量土地集约节约利用水平和空间整体价值。结合广东特别是珠三角地区目前的实际情况，从土地维度看，存量低效待盘活建设用地面积接近城镇开发边界内新增空间范围面积，盘活利用存量低效建设用地将成为城乡开发建设的常态；从人民生活的维度看，2022年全国人口首次出现负增长，人口增长的拐点已经逼近，珠三角特大、超大城市的空间功能优化，也迫切需要将关注重点放在人民群众对空间品质日益增长的需求上，按社区生活圈的空间组织要求，补足教育、健康、养老等公共服务设施和其他新型基础设施，并逐步消除“城中村”等与宜居要求不相适应的城市斑块；从发展动力的维度看，在构建国内国际“双循环”新发展格局的战略背景下，产业要素也需要逐步从“外来引进”“大进大出”转向“内外兼修”，更加突出内生发展动力的重要性。提升城市品质、筑巢引凤，成为详细规划在促进高质量发展中的重要担当。《通知》对存量空间发展多层面的考量，超越了传统的土地利用单一维度，为广东在新发展阶段如何以详细规划支撑高质量发展明确了方向。

《通知》为地方详细规划探索实践指明了方向，又给予充足探索空间。广东密切关注自然资源部关于国土空间规划体系构建和详细规划改革的有关工作动向，贯彻落实有关工作要求，持续探索深化研究。

《通知》提出，各地可根据新城建设、城市更新、乡村建设、自然和历史文化资源保护利用的需求和产城融合、城乡融合、区域一体、绿色发展等要求，因地制宜划分不同单元类型，鼓励各地适应经济社会发展需求，探索不同单元类型、不同层级深度详细规划的编制和管控方法。

广东结合通知要求，系统开展城镇开发边界内城镇单元，边界交界地区城乡融合单元，城镇开发边界外农业农村单元、生态单元、海岸带单元等不同单元类型和编管方法探索。今年3月，广东省针对城镇开发边界内详细规划，出台了《广东省城镇开发边界内已编控制性详细规划评估指南（试行）》《广东省城镇开发边界内详细规划单元划分指南（试行）》《广东省城镇开发边界内详细规划编制指南（试行）》等技术指南：

一是明确详规分层分类的编制方法与模式。区分“单元详细规划-地块开发细则”两个层次，单元详细规划重点落实国土空间总体规划和衔接相关专项规划要求，提出建设总量的刚性限制、严格落实发展底线和公共利益，对核心管控内容提出控制要求。地块开发细则依据单元详细规划编制，结合市场需求明确地块具体规划控制要求，为城市规划管理及土地管理提供依据。强化单元引导，按照“全域覆盖、无缝衔接、分类管控、统一赋码”的原则，统筹考虑行政管理界线、规划功能完整性、权属边界、已编控规单元边界等多种因素，划分一般单元、重点开发、城市更新、历史保护、战略留白等单元类型，对一般单元提出通则式编制要求，对特殊单元采用“通则内容+附加内容”方式引导详细规划差异化编制。同时根据不同类型地块管理需要，对公益性用地、产业类经营性用地、非产业类经营性用地实行差异化指标管控。

详细规划分层编制体系

二是对已编控规进行评估，强化控规延续性。为强化控规与详细规划的延续性，保障总体规划有效传导落实，以详细规划单元为基础，从符合性、支撑性、适应性、实施性等方面对已编控规开展评估，其中，符合性评估是对控规与上位国土空间总体规划强制性内容及纳入国土空间“一张图”实施监督信息系统的专项规划进行评估；支撑性评估是对控规与已纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的近中远期重点建设项目进行评估；适应性评估是对控规与土地节约集约利用、安全韧性、城市更新及“三旧”改造、城市设计等新理念新要求进行评估；实施性是对控规道路衔接、地块衔接、设施落地等进行可实施性评估。

城镇开发边界内已编控制性详细规划评估体系

《通知》要求促进规划与土地政策的融合创新，统筹规划、土地等各类政策工具推动规划精准有序实施，有序实施详细规划编制、审批、实施、监督全程在线数字化管理。

目前，广东省已建成省、市、县三级通用的国土空间规划“一张图”系统，并制订全省统一的详细规划数据标准及汇交清单。下一步，将按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，加快推进详细规划管理与年度国土变更调查、用地审批、土地出让、规划许可、执法监督、地籍管理的全周期数据融合治理，依托国土空间规划“一张图”系统和规划监测网络（CSPON），对详细规划实施情况进行年度体检和定期评估，支撑规划动态更新维护，逐步实现详细规划编制、审批、修改、实施监督全过程在线管理。

详细规划编制审批与土地管理全周期数据融合治理示意图

同时，为强化详细规划编制管理技术支撑，对于有条件的城市，强化实景三维系统对规划的技术赋能，通过三维场景下的城市空间模拟以及开发强度、视域、天际线分析等三维城市设计，支撑详细规划科学编制和精细化管理。目前正以深圳为试点，打造智慧城市基础空间数字底座，建立统一空间索引，提供快速空间落图及精准定位能力，满足城市管理、治理信息落图要求；建立城市级的空间分析和可视化引擎，提供各类空间数据二三维查询、计算和高逼真渲染能力，支撑各部门空间计算、分析应用。

城市天际线分析及视廊分析示意

《通知》引导各地在具体规划实践中进一步探索增量空间和存量空间的差异化编管方法。

广东的详细规划改革探索特别强调发挥好详细规划对土地整备统筹的工具性作用，基于地方政府高效开发利用土地的实际需要，在详细规划中充分考虑土地权属与利益协调、用地布局与功能优化、土地增值与市场需求等，充分发挥好详细规划的“赋值”+土地整备的“增值”作用，强化“找地、整地、招商、供地、建设”全流程引导与管控。

详细规划与土地整备结合示例

同时，针对城中村、村镇工业集聚区等城市更新单元的详细规划，在规划编制过程中更加注重单元内土地与建筑物核查和土地整备研究，合理考虑拆建比、建筑限高、设施承载力等约束条件，兼顾改造地块的经济可行性，划定拆迁用地、重建用地、微改造用地及公益性用地范围，明确配建或移交公益性设施等要求。

下一步，广东省将进一步结合大湾区创新发展、存量空间盘活利用等需要，合理制定地方性用地标准，探索开发权转移等创新制度。